ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНОЙ СТАРАТЕЛЬСКОЙ ДОБЫЧИ

 

УДК 553.041(411):553.8:351.823.3

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНОЙ СТАРАТЕЛЬСКОЙ ДОБЫЧИ
В.П.Орлов, Ю.С.Сергеев, Б.В.Хакимов (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Москва)

Виктор Петрович Орлов, Председатель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды
Сергеев Юрий Самуилович, советник
Хакимов Борис Васильевич, эксперт

Законодательство России разрешает добычу драгоценных металлов и драгоценных камней только организациям – юридическим лицам. В статье приводится обоснование необходимости внесения в законодательство правовых норм о предоставлении права на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней индивидуальным предпринимателям – гражданам Российской Федерации.
Ключевые слова: драгоценные металлы; добыча; вольноприносительство; закон.

Членами Совета Федерации В.П.Орловым, Г.Д.Олейником, А.Н.Лоторевым, В.А.Озеровым, М.Е.Николаевым и В.А.Новиковым поддержана инициатива руководства Магаданской области по легализации так называемого "вольного приноса" добытого золота и некоторых других полезных ископаемых физическими лицами, в данном случае – индивидуальными старателями. Соответствующий проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" и некоторые другие законодательные акты" представлен в Государственную Думу.

Вольноприносительство как индивидуальная старательская добыча золота, серебра и цветных металлов существовало в России более 100 лет, в том числе в советский период до 1954 г. включительно. В других странах вольноприносительство в различных формах существует до сих пор и позволяет добывать драгоценные металлы и драгоценные камни на участках недр, не представляющих промышленного значения, прежде всего на отвалах и отходах горно-добывающего производства.
В настоящее время актуальность законодательного разрешения так называемого вольноприносительства золота возросла по причинам:

1) финансово-экономического кризиса и роста безработицы, особенно на Крайнем Севере и в приравненных к нему районах;
2) банкротства и закрытия многих мелких артелей старателей, в результате чего высвобождаются опытные кадры;
3) истощения минерально-сырьевой базы россыпного золота, преобладания в нераспределенном фонде недр мельчайших месторождений с запасами в первые десятки килограмм, не представляющих промышленного интереса;
4) важности решения задачи наиболее полного и рационального использования остаточных запасов и ресурсов ликвидного сырья;
5) необходимости исключения возможности скрытого старательства и теневого оборота золота.

В настоящее время добыча драгоценных металлов и драгоценных камней физическими лицами (гражданами) законодательством Российской Федерации не разрешена. Тем не менее незаконная добыча золота в России по данным Союза золотопромышленников и по другим источникам составляет ежегодно от 15 до 20 т (около 10 % легальной добычи), которое находится в теневом обороте, поддерживая неблагоприятную криминогенную обстановку.
Для легализации добычи россыпного золота и других драгоценных металлов и драгоценных камней индивидуальными предпринимателями еще в 2003 г. Федеральное Собрание приняло Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". В нем эта проблема решалась. Однако закон был отклонен Президентом Российской Федерации.

В отклоненном законе предусматривалось относить по умолчанию участки недр, не являющиеся в количественном и качественном отношении объектами промышленной разработки, к участкам "местного значения" с последующим предоставлением их в пользование органами власти субъектов РФ. Законодатель хотел решить сразу две проблемы – предоставления права пользования недрами индивидуальным предпринимателям для добычи драгоценных металлов и драгоценных камней и расширения прав органов государственной власти субъектов РФ по вопросам распоряжения частью фонда недр не только в отношении месторождений общераспространенных, но и других полезных ископаемых. Вторая проблема касалась разграничения полномочий по совместному ведению в сфере недропользования. Ее неоднократно поднимали многие сырьевые субъекты РФ. Несмотря на важность проблемы, федеральные власти не готовы сегодня делиться полномочиями в вопросе распоряжении ресурсами недр. Поэтому нужно решить главную цель законопроекта – допуск граждан Российской Федерации к добыче полезных ископаемых.
Для этого необходимо, во-первых, установить право граждан Российской Федерации, зарегистрировавшихся в качестве индивидуальных предпринимателей, на пользование недрами, для чего включить их в перечень возможных пользователей недрами, установленный Законом РФ "О недрах" (ст. 9). Во-вторых, надо максимально упростить для такого недропользователя получение этого права.

По нашему мнению, целесообразно разрешать добычу драгоценных металлов или драгоценных камней на закрепленном за каждым старателем участке недр, не являющемся объектом промышленной отработки (старые отработанные дражные полигоны или иным способом отработанные участки россыпей, остаточные запасы во вскрышных и вмещающих породах, отвалы или отходы горно-добывающего производства, некондиционные или ранее списанные запасы, невостребованные промышленностью участки недр, мелкие и мельчайшие по запасам и прогнозным ресурсам участки недр в долинах водотоков или на склонах, где данные о наличии россыпной золотоносности отсутствуют или отрицательны, но, по мнению заявителя, могут представлять интерес).
Поскольку участки недр, которые будут предоставляться в пользование индивидуальным старателям, содержат лишь незначительные количества драгоценных металлов или драгоценных камней и потому не являются объектами промышленной отработки, нет никакого смысла проводить конкурс или аукцион для определения недропользователя. Здесь должен действовать заявочный механизм и известный канадский принцип "первым пришел – первый получил".

Необходимо упростить и процедуру лицензирования для таких случаев, предусмотрев, в частности, что индивидуальный предприниматель может не только сам определить нужный ему участок недр, но и выбрать его из перечня, предложенного территориальным органом управления государственным фондом недр. 
Следует также ограничить перечень требуемых данных в заявке на получение права пользования, исключив такие показатели и условия, как подготовка технического проекта, срок выхода на проектную мощность, предоставление геологической информации на государственную экспертизу, согласованный уровень добычи, соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами, порядок и сроки подготовки проектов ликвидации и консервации горных выработок и рекультивации земель.

Порядок рассмотрения заявок на получение индивидуальными предпринимателями права пользования недрами с целью добычи драгоценных металлов и драгоценных камней (за исключением алмазов) на участке недр, который в количественном и качественном отношении не является объектом промышленной разработки, должен устанавливаться Минприроды России. Одновременно следует установить простейшую форму учета добытого сырья и отраслевой статистической отчетности, а возможно, и требования, которым должен соответствовать соискатель.
Основанием для обретения права пользования недрами, предоставляемого индивидуальному предпринимателю для добычи драгоценных металлов или драгоценных камней на участках недр, не являющихся объектами промышленной отработки, может являться решение территориального органа Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) в соответствии с Законом РФ "О недрах" (необходимо внесение соответствующего дополнения в статью 10.1).

Необходимо обязательно предусмотреть максимально упрощенный порядок выдачи лицензий на право такой старательской добычи, их регистрации и других формальных процедур и предоставить территориальным органам Роснедра полномочия по выдаче и регистрации этих лицензий.

Чрезвычайно важно предусмотреть в законе возможность применения упрощенной системы налогообложения при добыче драгоценных металлов индивидуальными предпринимателями. Применение такой системы допускается Налоговым кодексом РФ, например, при добыче общераспространенных полезных ископаемых (НК РФ, часть вторая, ст. 346.12). Поэтому дополнение этой статьи поправкой о применимости упрощенной системы налогообложения также и для случаев добычи драгоценных металлов и драгоценных камней индивидуальными предпринимателями было бы вполне оправданным. 
Отдельный вопрос о пунктах приема золота и драгоценных камней, добытых индивидуальными предпринимателями-старателями. Правительству РФ необходимо будет разработать и утвердить соответствующий порядок, используя возможности действующей банковской системы, традиционно обслуживающей добычу золота.

В заключение обратим внимание на то, что Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (№ 173-ФЗ от 26.03.2003 г.) не относит драгоценные металлы и драгоценные камни к предметам законодательного регулирования (для целей названного закона они не являются ни "валютой РФ", ни "иностранной валютой", ни "валютными ценностями" (ст. 1). Следовательно, назрела необходимость рассмотреть вопрос о целесообразности дальнейшего действия Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", принятого 26 марта 1998 г. с целью регулирования отношений в деятельности по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, их охране и переработке во времена, когда драгоценные металлы еще относились к валютным ценностям. Сегодня такое регулирование излишне, но с ним связана обязательность ряда разрешительных, надзирательных (контрольных) и запретительных законодательных норм, значительно осложняющих работу добывающих предприятий.
Основным аргументом противников предлагаемых изменений законодательства в сторону допущения вольноприносительства является опасение расширения незаконной добычи золота и других драгоценных металлов из россыпей, находящихся в отдаленных районах Сибири и Дальнего Востока, или хищений в старательских артелях.
Оппоненты предполагают, что незаконная добыча и хищения сегодня отсутствуют. Это далеко не так. Инициируемый законопроект в случае его принятия позволит узаконить вольноприносительство как традиционный вид деятельности, а также ликвидировать основу незаконной добычи и теневого оборота золота, серебра, платины, янтаря, других драгоценных металлов и драгоценных камней и, что самое главное, создать при этом тысячи новых рабочих мест, спасти от нищеты и безысходности жителей многих поселений в Сибири и на Дальнем Востоке.

К тому же данная мера не нуждается в инвестиционных расходах государства. Дополнительные затраты государства на реализацию этого закона выразятся лишь в том, что у территориальных органов Роснедра в основных 15-25 золотодобывающих регионах ожидается на начальном этапе массовая выдача таких лицензий без проведения конкурсов или аукционов, которая, возможно, потребует привлечение какого-то числа специалистов (30-50 чел.).

Однако рост объемов добычи, вывод из тени значительной части бизнеса в данной сфере даст не только положительный социальный, но и бюджетный, а также общеэкономический эффект.

Решение проблемы индивидуального предпринимательства в горном деле открывает возможность для организации развития еще одного вида деятельности – старательского туризма. Его суть состоит в предоставлении возможности туристам-экстремалам ознакомиться с технологией и условиями добычи россыпного золота традиционным старательским способом, лично намыть несколько десятков грамм металла и получить на них сертификат, подтверждающий сам факт добычи. Зарубежный опыт показывает, что интерес к такому виду туризма достаточно высок и устойчив.

Рассматриваемая проблема, особенно в добыче россыпного золота и янтаря, возникла давно. Решение ее в наше время можно рассматривать как необходимую антикризисную меру. Важно лишь не забюрократизировать сам процесс получения разрешений на старательство и избежать соблазна превратить его в очередную коммерческую операцию государства путем установления различного рода разовых и постоянных платежей.

© В.П.Орлов, Ю.С.Сергеев,
Б.В.Хакимов, 2009
Орлов Виктор Петрович,
[email protected]
Сергеев Юрий Самуилович,
[email protected]
Хакимов Борис Васильевич,
[email protected]

LEGISLATIVE SUPPORT TO INDIVIDUAL PROSPECTORS’ MINING 
V.P.Orlov, Y.S.Sergeyev, B.V.Khakimov (Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, Moscow)

Under Russian legislation, precious metal and gem mining is allowed only to organizations that are legal entities. The article substantiates the need to introduce to it legal rules granting the right to mine precious metals and gems to individual entrepreneurs who are citizens of the Russian Federation.
Key words: precious metals; mining; individual gold mining; law.

"Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" № 3/2009 г.

127051 Москва, а/я 122
Проезд: 127051 Москва, пер. 1-й Колобовский, д.11
  Тел/факс: (495) 694-43-56  
[email protected] или [email protected]
www.geoinform.ru
 
ИНФОРМАЦИОННО-ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР ПО ГЕОЛОГИИ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЮ МИНИСТЕРСТВА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ООО "ГЕОИНФОРММАРК"