Проблемы реализации реформы технического регулирования в горно-добывающей и нефтегазовой промышленности

Основная цель технического регулирования - обеспечение безопасности, которая понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних опасностей и угроз. Таким образом, безопасность в горнодобывающей и нефтегазовой отраслях экономики обеспечивается при адекватном учете и нейтрализации рисков, связанных с производственными объектами и процессами этих отраслей.

Согласно ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" № 184-ФЗ от 27.12.2002 г. (далее -Закон "О ТР") техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения как обязательных, так и добровольно предъявляемых требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также правовое регулирование в области оценки соответствия установленным требованиям.
В данном определении указаны три формы реализации технического регулирования: обязательные требования, требования добровольного применения и оценка соответствия.

В настоящее время (до завершения к 2010 г. переходного периода, предусмотренного Законом "О ТР") основными источниками технических норм, регулирующих недропользование, как и ранее, являются государственные стандарты; строительные нормы и правила; нормативные акты, утвержденные Госгортехнадзором, к которым относятся, в частности, правила охраны недр и правила разработки полезных ископаемых.

Основным предметом государственной экспертизы проектной документации и государственного горного, строительного и санитарного надзора является проверка соответствия проектной документации и выполняемых работ в процессе строительства и эксплуатации горно-добывающих предприятий, включая нефтегазовые объекты, требованиям вышеперечисленных технических документов. Насчитываются сотни нормативных актов, соблюдение которых является обязательным, многие из которых устарели, не соответствуют современным правовым, экономическим и техническим условиям, формируют высокие административные барьеры для бизнеса.
Обязательная техническая норма должна быть закреплена в законе. Основной смысл текущей реформы технического регулирования может быть раскрыт следующим образом. Согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Из упомянутой ст. 55 Конституции РФ следует, что ограничения, налагаемые на хозяйствующих субъектов техническими требованиями, могут быть установлены только федеральными законами.

Ряд технических норм содержит действующий Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" № 116-ФЗ от 21.07.1997 г. Отдельные технические нормы о безопасности морских добычных платформ содержатся в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" № 187-ФЗ от 30.11.1995 г.
С даты вступления в силу Закона "О ТР" (1 июля 2003 г.) обязательные требования к продукции, процес- сам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации могут устанавливаться только в технических регламентах в форме федерального закона (в отдельных случаях на ограниченный период времени технические регламенты могут утверждаться указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ), а федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Следовательно, изданные до 1 июля 2003 г. государственные стандарты и нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах министерств и ведомств, являются обязательными только в части безопасности продукции, процессов ее производства, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Иначе говоря, ранее принятые акты федеральных органов исполнительной власти сохраняют обязательный характер только в части, соответствующей целям принятия технических регламентов, сформулированным в ст. 6 Закона "О ТР".
Таким образом, новыми источниками обязательных технических норм в российском законодательстве должны стать технические регламенты -нормативно-правовые акты, содержащие технические требования и принимаемые преимущественно федеральными законами.

Как показывает практика, техническая реформа не укладывается в намеченные сроки. За 3 года действия Закона "О ТР" развитие технического законодательства, в том числе в сфере горной и нефтегазовой промышленности, осуществляется в объемах и в сроки, не обеспечивающие исполнение требований Закона "О ТР". Такой вывод сделан на заседании Правительства Российской Федерации 13 апреля 2006 г. при обсуждении хода реформы технического регулирования.

До настоящего времени не принят в форме федерального закона ни один технический регламент и не проведена работа по пересмотру имеющихся в России технических документов для приведения их в соответствие с требованиями Закона "О ТР". Лишь небольшая часть проектов технических регламентов прошла установленные Законом "О ТР" процедуры обсуждения и получила положительное заключение экспертных комиссий.

Анализ проектов технических регламентов показывает, что часто имеет место дословное перенесение в текст законопроекта требований, установленных ГОСТами, другими ведомственными документами, и при этом не выполняется положение Закона "О ТР" о включении в технический регламент минимальных необходимых требований.

Во многом трудности реализации положений Закона "О ТР" связаны с его особенностями. Ключевое отличие российского Закона "О ТР" от аналогичных актов зарубежных стран заключается в требовании установления обязательных технических норм актами высшей юридической силы -законами. Другой особенностью Закона "О ТР" является расширенный по сравнению с законодательством других стран предмет технического регулирования. Российский законодатель включил в него производственные процессы, напрямую не связанные с обеспечением безопасности готовой продукции, что приводит к пересечению предмета технического регулирования с предметом экологического и трудового законодательства.

Выстроить эффективную систему технического регулирования в горно-добывающей и нефтегазовой промышленности невозможно без учета важных особенностей этих отраслей экономики.

Нефтегазовая отрасль потребляет большое количество импортного оборудования и материалов. Многие объекты проектируются, комплектуются, обустраиваются зарубежными компаниями по международным нормам или корпоративным нормам межнациональных компаний. В качестве примера можно привести обустройство шельфовых нефтегазовых месторождений проекта "Сахалин-2".
Номенклатура продукции, производимой в нефтегазовом комплексе, значительно меньше номенклатуры потребляемой продукции (к примеру, оборудования, химических реагентов, строительных материалов, буровых растворов и т.д.). Иными словами, нефтегазовая отрасль является в большей степени потребителем продукции, чем производителем. При производстве относительно ограниченной номенклатуры продукции используется большое число основных и вспомогательных процессов, соответственно задействовано большое число участков, требующих технического регулирования. В процессах производства возникают значительные риски для окружающей среды, включая недра, подземные источники воды, а также риски для работников.

Поскольку одной из целей технического регулирования является защита государственного имущества, каковым являются участки недр, технические регламенты в горной промышленности должны обеспечить в том числе и эффективную разработку месторождений минерального сырья. Это обусловливает необходимость включения в технические регламенты требований, призванных обеспечить рациональное недропользование в процессе эксплуатации месторождений.

Для эффективной реализации положений Закона "О ТР" и скорейшей разработки технических регламентов необходимо создать их логичную и четкую систему, которая в свою очередь должна строиться на четкой системе объектов технического регулирования применительно к горнодобывающей и нефтегазовой отраслям. Следует разграничить понятия системы объектов технического регулирования и системы технического регулирования, которая наряду с объектами технического регулирования дополнительно включает в себя технические нормы.
В систему объектов технического регулирования входят:
продукция (в том числе здания и сооружения);
процессы производства (включая и те, которые напрямую не связаны с обеспечением безопасности товарной продукции);
эксплуатация всех видов продукции (машин, механизмов, установок, бытовых приборов, зданий);
хранение продукции и сырья;
реализация продукции;
утилизация (ликвидация) продукции;
выполнение работ;
оказание услуг;
оценка соответствия установленным требованиям.

Система объектов технического регулирования в горно-добывающей и нефтегазовой отраслях, по сути, является перечнем функциональных отраслевых подсистем, подпадающих под действие соответствующих технических регламентов. Например, система объектов технического регулирования в нефтегазовом комплексе охватывает все виды деятельности -от геологоразведки до оптовой и розничной торговли нефтепродуктами.

Объекты технического регулирования в горно-добывающей и нефтегазовой отраслях можно условно разделить на продукцию (добытое и прошедшее первичную переработку минеральное сырье, нефть, газ и воду), оборудование, используемое при добыче, транспортировке и переработке полезных ископаемых, и на собственно процессы добычи, транспортировки, переработки и реализации полезных ископаемых.

Систему технических норм и требований условно можно разделить на три основных блока: обязательные требования, добровольные требования и требования к оценке соответствия. Каждому из элементов системы должна соответствовать группа нормативных технических актов.

Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 141-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 гг., которая в 2005 и 2006 гг. дважды уточнялась и срок реализации которой был продлен до 2008 г. Число разрабатываемых за счет средств федерального бюджета технических регламентов выросло с 74 до 181, при этом сроки завершения подготовки первых регламентов отодвинуты на конец 2006 г. Программа не выделяет приоритеты разработки ни общих технических регламентов, ни каких-либо регламентов из перечня специальных. Специалистами отмечалось, что число предполагаемых к разработке технических регламентов не соответствует нуждам горно-добывающей и нефтегазовой отраслей. В самом общем виде система объектов технического регулирования в горном и нефтегазовом комплексе применительно к техническим регламентам, включенным в правительственную программу, представлена в таблице. Нормы общего технического регламента "О безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования" являются базисными для обеспечения безопасности, в том числе и в горно-добывающей и нефтегазовой отраслях, и должны быть приняты в приоритетном порядке. В проект этого технического регламента включены минимально необходимые требования, обеспечивающие биологическую, механическую, пожарную, промышленную, химическую, взрывобезопасность и т.д. машин и оборудования на всех стадиях их жизненного цикла, с учетом степени риска причинения вреда. Предполагается, что его принятие значительно уменьшит действующее число обязательных документов при изготовлении и эксплуатации машин и оборудования, повысит безопасность и ответственность за безопасность при их использовании.
В правительственную программу также включен специальный технический регламент "О безопасности взрывчатых веществ и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации". Горная промышленность является крупнейшим потребителем взрывчатых веществ, используемых для дробления и рыхления горных пород и рудных тел.

Технический регламент "О безопасности химических производств" распространяется на химические производства, к которым относятся в том числе и опасные объекты нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности. Следует отметить, что данный технический регламент не распространяется на объекты, на которых осуществляются добыча, обогащение и переработка полезных ископаемых с использованием опасных химических веществ (например, цианидов).

Базовым для технического регулирования нефтехимической промышленности должен стать технический регламент "О безопасности химической продукции, процессов ее хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации". Некоторые положения регламента предполагается гармонизировать с требованиями ряда директив ЕС, таких как Директива 793/93/ЕС об оценке и управлении рисками, связанными с применением известных химических веществ.

Предложенная система технического регулирования имеет ряд недостатков. Например, в правительственную Программу не включен специальный технический регламент "О безопасности морских нефтегазовых платформ", хотя накопленный мировой опыт показывает высокую степень риска их эксплуатации. В данном случае существует трудность с определением объекта технического регулирования. Морская платформа фактически является одновременно и сооружением, и искусственным островом, и судном, если говорить о платформе в момент ее транспортировки к месторождению по морю. Исходя из этого можно утверждать, что регулирование безопасности эксплуатации морских платформ не может быть ограничено общими правилами безопасности, предъявляемыми к безопасной эксплуатации сооружений. В отношении морских нефтегазовых платформ необходимо учитывать и экологические риски. Точное определение правового статуса морских нефтегазовых платформ необходимо не только для более эффективной разработки требований безопасности при их сооружении и эксплуатации, но и для определения подведомственности надзора за выполнением установленных требований. Обеспечение безопасности морских стационарных платформ сегодня находится в ведении Российского морского регистра судоходства. Анализ аварийности морских буровых установок показывает, что наиболее часто аварии происходят в результате потери контроля над скважиной, т.е. в данном случае внимание должно уделяться также и соблюдению безопасности буровых работ, что находится в ведении Ростех-надзора.

Специальный технический регламент "О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых" должен регулировать открытый и подземный способы добычи и обогащения полезных ископаемых. Представляется, что в одном регламенте невозможно решить даже общие вопросы оценки соответствия, такие, как государственный надзор, сертификация определенных типов применяемого оборудования, так как возникающие риски специфичны для каждого объекта регулирования. Применяемые технологии, риски и факторы опасности в карьерах (разрезах), шахтах и нефтяных скважинах в основном не совпадают, и целесообразность объединения указанных требований безопасности в один технический регламент представляется сомнительной.

Создание целостной иерархической структуры системы технического регулирования в горном и нефтегазовом комплексах необходимо для исключения дублирования объектов регулирования в специальных технических регламентах, неизбежного при отсутствии такой системы. Построение полноценной системы объектов технического регулирования, структуры технических регламентов в горнодобывающей отрасли, систематизирующей все потенциальные риски и виды опасностей горных производств в полном объеме, может быть завершено лишь с разработкой всех технических регламентов, однако без разработки методических документов возможны правовые коллизии, связанные с различными техническими требованиями и подходами к оценке соответствия им объектов регулирования.

Большой проблемой является также факт отсутствия разработанных общих технических регламентов, без которых невозможно разделить универсальные (инвариантные для многих видов продукции и производств) требования и специальные требования, необходимые для включения в специальные технические регламенты.
В условиях реформирования системы технического регулирования еще большее значение приобретает система стандартизации как один из инструментов технического регулирования. Утратив обязательный характер, добровольно применяемый стандарт сохраняет значение как инструмент подтверждения соответствия требованиям технических регламентов. Важнейшей задачей в области стандартизации является гармонизация отечественных стандартов с международными для обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции и устранения технических барьеров в торговле.

Главными проблемами технического регулирования в горно-до-бывающей и нефтегазовой отраслях являются:
1)  отсутствие в настоящее время принятых общих технических регламентов;
2)  трудности подготовки текстов технических регламентов, в том числе и выбор лингвистической формы представления проектов технических регламентов;
3)  соотношение между техническими регламентами и другими техническими нормативными актами, например стандартами;
4)  отсутствие четкой иерархической структуры системы технического
регулирования в горном и нефтегазовом комплексах;
5)  отсутствие единых подходов к определению области  технического регулирования, установлению технических требований и процедуры оценки соответствия;
6)  неопределенность доказательной базы для подтверждения соответствия   требованиям   технических регламентов.

В ситуации значительного отставания с разработкой и принятием технических регламентов целесообразно дополнить ст. 46 Закона "О ТР" нормами, допускающими внесение изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти до вступления в силу технических регламентов.
Не оправдан закрытый перечень объектов, по которым могут приниматься общие технические регламенты (сомнение вызывает включение в этот перечень технического регламента об электромагнитной совместимости, отсутствуют требования к электробезопасности и сейсмобезопасности). К целям принятия технических регламентов не относится энергосбережение (энергоэффективность). Тем самым нормы по энергоэффективности продукции и производственных процессов перестают быть обязательными, что противоречит действующему Федеральному закону "Об энергосбережении" № 28-ФЗ от 03.04.1996 г. и экономической логике.

Следует уточнить понятие невведения в заблуждение в Законе "О ТР", дополнив норму (ст. 6) словами (выделены курсивом): "технические регламенты принимаются в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей относительно безопасности, назначения и состава продукции", тем самым сузив чрезмерно широкий объем понятия действующего определения.
Таким образом, можно сделать вывод, что без внесения существенных изменений в Закон "О ТР" его реализация будет затруднительна и цели технической реформы не будут достигнуты в установленные сроки.

Вера Александровна Курская,  юрист, помошник депутата Государственной Думы

Источник: "МИНЕРАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ РОССИИ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ" №4/2006 г.