Конкурс на получение права пользования недрами как механизм, способствующий технологической модернизации добычи полезных ископаемых

Недра России являются государственной собственностью и предоставление права пользования ими для добычи полезных ископаемых не означает отказ государства от прав собственности и допускает лишь передачу собственности на добытые из недр полезные ископаемые. Так как всякая собственность предполагает необходимость управления ею, то государственное управление недрами осуществляется в течение всей хозяйственной деятельности по их освоению и использованию.

Особое место в системе управления недрами занимает процедура предоставления права пользования недрами, поскольку в ходе ее формируются основные требования к недропользователю, которые действуют в течение длительного периода времени и во многом определяют эффективность всего проекта освоения участка недр.

Действующее горное законодательство предусматривает две возможные формы состязательной процедуры на получение права пользования недрами для добычи полезных ископаемых: аукционную и конкурсную.

Первая предполагает жесткое задание основных условий пользования недрами и состязательность претендентов только в части предложения ими наибольшей суммы платежа, вторая - состязательность претендентов в части достижения максимальной экономической, природоохранной и социальной эффективности их технических и организационных предложений по освоению месторождения, основные параметры которых впоследствии вносятся в лицензионное соглашение. При этом предусматривается также и разовый платеж за право пользования недрами, размер которого определяется условиями конкурса. Выбор той или иной формы предоставления права пользования недрами призван обеспечить наиболее эффективное решение задач в соответствии с проводимой государственной политикой, определение основных направлений которой в соответствии с Конституцией РФ является прерогативой Президента РФ.

Общая бюджетная эффективность пользования недрами складывается из бюджетной эффективности "продажи" права пользования недрами и бюджетной финансовой, экологической, инновационной и социальной эффективности процесса их освоения и эксплуатации. Естественно, что в различные периоды развития страны государственные приоритеты могут изменять значимость отдельных элементов эффективности.

Так, в условиях недавнего острого бюджетного дефицита главнейшей задачей являлось максимальное и "сиюминутное" пополнение бюджета еще на стадии получения права пользования недрами, даже в ущерб общей эффективности проекта освоения недр. Задача "экстренного" наполнения федерального бюджета была окончательно решена только к 2004 г., и теперь получение единовременного дохода от платы за право пользования недрами перестало быть главной целью лицензирования пользования недрами. Фактически об этом говорил Президент России в Бюджетном послании Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2007 году".

Правительственный проект новой редакции Федерального закона "О недрах" разрабатывался в период бюджетного дефицита, и даже последние его версии несут в себе его отголоски -прежде всего это касается формы состязательной процедуры на получение права пользования недрами. Если первые версии проекта вообще были ориентированы исключительно на аукционы, то последняя уже предполагает возможность проведения конкурса, но только в уникальных случаях, по решению Правительства РФ.

Вместе с тем конкурс, в отличие от аукциона, дает уникальные возможности по реализации важнейших государственных задач. Одной из них является задача технологической модернизации отечественной промышленности. Во вступительной речи на заседании Совета Безопасности 20 июня 2006 г. Президент России попросил его участников "предложить экономические стимулы, которые могут активизировать участие предпринимателей в технологической модернизации ...". Эта задача актуальна и для горно-добывающей промышленности, в частности для угольной отрасли. Значительные средства, направляемые сегодня в угольную отрасль, преимущественно используются на решение вопросов технической модернизации, доля же затрат на технологическую модернизацию и научные разработки крайне незначительна.

При проведении аукциона технологические решения претендента не рассматриваются, в силу чего совершенно нормальным является последующая работа предприятия по далеким от совершенства традиционным технологическим схемам и решениям.
Потребовать в условиях аукциона от будущего недропользователя применения, а тем более разработки, адаптации или испытания новых технологий добычи неправомерно. Поэтому конкурсная форма предоставления права пользования недрами в наибольшей степени отвечает задачам активизации участия предпринимателей в технологической модернизации угольной отрасли.
Опыт подготовки технико-экономических обоснований выбора формы состязательной процедуры предоставления прав пользования недрами и экспертизы конкурсных предложений заявителей показывает, что в конечном итоге выбор формы состязательной процедуры предоставления права пользования недрами определяется тем, могут ли органы государственной власти, осуществляющие выдачу лицензий, взять на себя ответственность за то, что заранее сформированные ими условия недропользования, степень использования отечественного научно-технического потенциала, а также мероприятия в области развития социальной сферы, экологической и промышленной безопасности производства являются максимально достижимыми в данных условиях.

Мотивация целесообразности проведения конкурсов, как правило, сводится к необходимости обеспечения конкуренции заявителей по трем основным направлениям.

Первое из них связано с экологической политикой. Например, формируемая в настоящее время в Кемеровской области новая региональная стратегия недропользования основывается на рыночных подходах и предусматривает экономическую заинтересованность недропользователей в полноте и экологической безопасности использования природных ресурсов. С точки зрения политики недропользования она означает переход от распределительных принципов предоставления права пользования недрами к принципам управления и стимулирования. В связи с этим для создания угольного производства при одновременном сохранении и увеличении имеющегося сельскохозяйственного потенциала была выдвинута не имеющая аналогов новая концепция развития добывающей промышленности, основанная на создании аг-роугольных комплексов в районах с развитым сельским хозяйством и высокой плотностью населения. В ее основе две простые идеи. С одной стороны, это переход от стратегии точечной модернизации и создания отдельных активов к трансформации функций территорий как единого целого, с другой - восприятие объекта недропользования не как некого гео-метризированного участка недр, а как единого сегмента природной среды, охватывающего все формы ее проявления. Хозяйственная деятельность по освоению такого сегмента должна осуществляться не в режиме разрушения его отдельных частей, а в режиме его комплексных структурных преобразований. Реализовать такой подход в режиме аукциона при отсутствии необходимого опыта просто невозможно. Важнейшими, но не имеющими пока однозначного решения задачами экологического плана являются задачи по утилизации шахтного метана, по кардинальному повышению качества очистки шахтных вод на основе передовых технологий, рекультивации ранее нарушенных территорий с привлечением средств недропользователей и т.д.

Второе направление связано с вопросами обеспечения промышленной безопасности. Современный уровень ее состояния совершенно неприемлем. Особенно остро проблемы безопасности "работают" в условиях так называемых "прирезок", когда новый участок недр располагается под действующим предприятием. Можно ли игнорировать проблемы безопасности, например, для участка "Менчерепский-Северный", над и под которым уже работают действующие предприятия, принадлежащие различным собственникам? Предоставление такого участка без предварительного согласования принципиальных проектных решений может привести даже к не- возможности его отработки в безопасном режиме. В связи с этим вполне разумным представляется даже создание нового правового механизма предоставление технически "очевидной" части "прирезок" в пользование предприятий на бесконкурсной основе. На участие в такой "бесконкурсной" процедуре мог бы претендовать только один заявитель - соседнее действующее предприятие. Однако при этом он должен был бы представить свои технико-экономические предложения,предусматривающие обязательное улучшение экологического состояния района работ (в том числе и на основе создания аг-ро- или лесоугольных комплексов). Эти предложения должны впоследствии войти в условия пользования участком недр. Цена приобретения права пользования недрами "прирезки" должна соответствовать его рыночной стоимости. В условиях открытых горных работ чрезвычайно важным представляется расширение применения безвзрывных технологий, снижающих уровень техногенного сейсмического воздействия на регион в результате массового проведения взрывных работ (только в 2005 г. в Кемеровской области было использовано 296 тыс. т взрывчатых веществ).

И наконец, третье направление связано с рациональным использованием недр на основе новых технологических решений по их разработке. Разработку и внедрение новых технологий добычи угля следует рассматривать как наиболее эффективный путь интенсивного развития сырьевой базы, так как они позволяют увеличить количество балансовых запасов на полях действующих предприятий и на новых участках месторождений за счет вовлечения в эксплуатацию ранее некондиционных запасов. Кроме того, экстенсивный путь развития минерально-сырьевой базы стимулирует развитие горной науки и техники. В настоящее время в угольной, да и не только в угольной, промышленности уже наметилась явно выраженная тенденция к активному замещению отечественной горной техники и оборудования зарубежными. Начинает складываться опасная ситуация, когда Россия, являющаяся одной из крупнейших сырьевых держав, становится все более и более зависимой от поставок зарубежной горной техники и технологии. Все это затрагивает вопросы национальной безопасности страны и требует принятия соответствующих мер.

В каждой отрасли и регионе имеются свои особенности и тенденции развития социально-экономической сферы и экологической обстановки. Поэтому форма предоставления права пользования недрами не может быть единой как для всех регионов России, так и всех видов минерального сырья.

Для месторождений нефти и газа аукционы, может быть, и являются оптимальной формой состязательной процедуры предоставления права пользования недрами, но для Кузбасса в значительной степени более приемлема конкурсная форма предоставления лицензий, так как организация недропользования в Кузбассе на современном этапе объективно требует достижения показателей, превышающих требования действующих нормативных документов.

В то же время указываемые в условиях аукционов уровни участия недропользователя в развитии социальной сферы, экологические и технологические подходы строго фиксированы, тогда как проведение конкурсов предполагает их решение по принципу "кто лучше". Кроме того, в условиях аукционов правомерно указывать далеко не все виды участия собственников предприятий в решении экологических, технологических и социальных вопросов. В этой ситуации с государственной точки зрения значительно выгоднее выглядят конкурсы, на которых соискатели права пользования недрами могут добровольно предлагать любые виды участия и помощи в их решении.

При этом нет, да и не может быть никаких возражений против того, чтобы законодательно закрепить осуществление передачи участков недр в пользование преимущественно на аукционной основе, но при сохранении возможности проведения конкурсов, целесообразность организации которых должна доказываться в каждом конкретном случае. Однако предлагаемый в последней версии проекта Федерального закона "О недрах" уровень решения о проведении конкурса (Правительство РФ) настолько высок, что не позволит реализовать его для незначительных объектов. Представляется, что такой уровень можно сохранить для крупных месторождений стратегического сырья, однако в остальных случаях он может быть определен уровнем согласования двух министерств: Минэкономразвития России и МПР России.

Однако для повышения объективности конкурсов каждое из конкурсных предложений заявителя должно обязательно иметь денежное, количественное и временное выражение.

К ключевым элементам конкурсных предложений должны быть отнесены:
разработка и применение новых технологий и технических средств ведения горных работ;
развитие социальной сферы региона;
сокращение экологической нагрузки;
участие в подготовке кадров и научное обеспечение безопасного ведения горных работ;
развитие производственной инфраструктуры района работ в направлениях использования и увеличения глубины переработки добываемого угля;
обеспечение полноты использования недр и гарантий финансовой обеспеченности реализации проектов.

Причем в случае равноправности имеющихся предложений конкурс должен переходить в режим открытого аукциона. В отличие от существующей практики все без исключения предложения конкурсанта-победителя обязательно должны включаться в лицензионные соглашения (договора) в качестве правовых условий реализации его права пользования недрами.
В целом фактический отказ от конкурсной формы предоставления права пользования недрами представляется ошибкой и противоречит объективным задачам развития страны на современной этапе ее развития.

Сергеи Васильевич Шаклеин, профессор кафедры маркшейлерского дела и геодезии, доктор технических наук

Источник: "МИНЕРАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ РОССИИ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ" №4/2006 г.