УДК 553.04[553.3+553.98]
А.А.Ледовских (Федеральное агентство по недропользованию, Москва)
Анатолий Алексеевич ЛЕДОВСКИХ, руководитель
Рассмотрены основные результаты геолого-разведочных работ, выполненных в Российской Федерации в 2009 г. как за счет федерального бюджета, так и за счет средств недропользователей. Охарактеризованы основные проблемы и задачи работ на 2010 г.
Ключевые слова: Роснедра; воспроизводство минерально-сырьевой базы; углеводороды; твердые полезные ископаемые; государственный бюджет; средства недропользователей.
* По материалам доклада на коллегии Роснедра 30 марта 2010 г.
Геолого-разведочные работы (ГРР) в 2009 г. выполнялись за счет федерального бюджета в условиях весьма ощутимого 14%-го сокращения (на 3,1 млрд р.) объемов бюджетного финансирования. Следствием этого явилось сокращение числа объектов государственного заказа более чем на 20 % – 625 в 2009 г. против 800 в 2008 г. (рис. 1).
Сокращение числа объектов работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы (МСБ) вызывает серьезные опасения, так как ведет к уменьшению объема локализованных прогнозных ресурсов полезных ископаемых и как следствие к сокращению числа участков недр, подготовленных для передачи в недропользование, т.е. поискового задела. Уменьшение поискового задела в свою очередь приведет к снижению прироста разведанных запасов, получаемого за счет средств внебюджетных источников.
Работы по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ выполняются в соответствии с мероприятиями "Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" (далее – Долгосрочная программа). Финансирование мероприятий Долгосрочной программы за счет средств федерального бюджета в 2009 г. составило всего лишь 85 % расчетного, в том числе по региональным геологическим исследованиям – 92 %; по углеводородному (УВ) сырью – 84 %; по твердым полезным ископаемым (ТПИ) – 79 % (рис. 2). Аналогичная ситуация с финансированием мероприятий Долгосрочной программы имеет место и в 2010 г.
Общий объем финансирования работ из средств федерального бюджета в 2009 г. составил 18,9 млрд р. при 22 млрд р. в 2008 г. Структура затрат федерального бюджета на ГРР практически не изменилась (рис. 3).
Предполагаемое дальнейшее сокращение бюджетного финансирования ГРР в 2010-2011 гг. ставит под сомнение возможность реализации основной задачи Долгосрочной программы – обеспечение сбалансированного развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации к 2020 г.
Вместе с тем сокращение объемов бюджетного финансирования не повлекло за собой ухудшения основных показателей деятельности Роснедра в 2009 г. Результативность ГРР (уровень компенсации добычи приростом запасов, который может быть получен за счет локализованных прогнозных ресурсов) в среднем по Роснедра составил 98 % (в 2008 г. – 95 %). Средняя эффективность использования бюджетных средств (отношение прироста ценности недр, полученного за счет локализации прогнозных ресурсов, к затратам на их локализацию) в 2009 г. составила 640 р. на 1 р. затрат федерального бюджета. В 2008 г. эффективность ГРР составила 569 р. на 1 р. затрат (рис. 4).
Повышение результативности объясняется падением в 2009 г. уровня добычи УВ при одновременном увеличении объемов локализации прогнозных ресурсов. Повышение же эффективности объясняется значительным сокращением затрат федерального бюджета при небольшом уменьшении прироста ценности недр.
Основные показатели ГРР на ТПИ в 2009 г. выглядят значительно скромнее. При уменьшении затрат федерального бюджета по сравнению с 2008 г. на 19 % прирост абсолютной ценности недр уменьшился с 1,5 трлн р. – до 900 млрд р., а средняя результативность работ на ТПИ снизилась в 2009 г. до 53 % (2008 г. – 88 %).
В 2009 г. (впервые с 2004 г.) произошло снижение объемов внебюджетного финансирования ГРР в среднем на 24 % (с 197 млрд р. в 2008 г. до 149 млрд р. в 2009 г.), в том числе по УВ – на 21 %, по ТПИ – на 42 % (рис. 5). Уменьшилось соотношение расходов федерального бюджета и средств недропользователей на геологическое изучение недр до 1:8 (в 2008 г. – 1:9).
При этом прирост разведанных запасов, полученный в 2009 г. за счет средств недропользователей, по основным видам полезных ископаемых составил: УВ – 86 % прироста 2008 г.; по твердому топливу – 93 %; по золоту – 180 %; по алмазам – 140 %; по меди – 115 %.
Тем не менее за период 2004- 2009 гг. за счет внебюджетных источников обеспечено воспроизводство МСБ по 22 видам полезных ископаемых из 59, на которые недропользователями проводились оценочные и разведочные работы (рис. 6). В первую очередь компенсация добычи приростом запасов обеспечена по важнейшим видам стратегического сырья: нефть, газ, уголь, хром, медь, никель, золото, МПГ.
Основные результаты ГРР в 2009 г.
Затраты федерального бюджета на работы общегеологического и специального назначения составили в 2009 г. 3,7 млрд р. (90 % затрат 2008 г.) (рис. 7).
В соответствии с "Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года" работами общегеологического и специального назначения решались следующие основные задачи:
обеспечение изученности российской территории и континентального шельфа, Арктики и Антарктики;
обеспечение изученности опасных геологических процессов и явлений на территории Российской Федерации.
В результате проведенных работ получены следующие результаты:
обеспечен прирост геологической изученности территории и континентального шельфа страны масштаба 1:1 000 000 на площади 1283 тыс. км2 и масштаба 1:200 000 на площади 50 тыс. км2;
рекомендовано 58 участков для постановки поисковых и поисково-оценочных работ на различные виды полезных ископаемых;
обеспечено геологическое изучение Антарктиды, разработан технический проект на выполнение дополнительных гидрографических и геофизических работ в Северном Ледовитом океане в целях обоснования расширения внешней границы континентального шельфа;
продолжено изучение глубинного строения и оценка минерагенического потенциала недр страны на основе выполнения опорных профилей и скважин (пройдено 2050 км профилей на море и 700 км на суше);
обеспечен прирост гравиметрической, гидрогеологической и инженерно- геологической изученности страны;
выполнена оценка состояния геологической среды территории России;
осуществлен ряд мероприятий по консолидации государственных геологических информационных ресурсов, повышению уровня их доступности, установлению прозрачных и открытых процедур доступа к этим ресурсам.
В части решения задачи по снижению ущерба от опасных геологических процессов и явлений продолжено формирование системы предупреждения и прогноза этих геологических процессов и явлений в районах Северного Кавказа, Поволжья, Забайкалья, Дальнего Востока и других регионах страны. Было продолжено создание основы средне- и краткосрочного прогноза землетрясений, создание глубинной геофизической основы сейсмического районирования на Камчатке; выполнены региональные прогнозы развития опасных геологических процессов и осуществлены прогнозы сезонного положения уровней грунтовых вод на 2010 г.
В целом полученные результаты позволили снизить риски и возможный ущерб для населения, недропользователей и государства от угроз, связанных с развитием опасных геологических процессов и развитием процессов загрязнения подземных вод.
В 2009 г. затраты федерального бюджета на проведение ГРР на УВ-сырье составили 8,9 млрд р. (в 2008 г. – 10,1 млрд р.) (рис. 8).
В связи с резким сокращением бюджетного финансирования почти вдвое уменьшились объемы параметрического бурения и более чем на треть объемы сейсморазведки.
Как и в предыдущие годы, основной объем работ на УВ в 2009 г. был сконцентрирован на территории Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия) с целью дальнейшего наращивания сырьевой базы УВ за счет всех источников финансирования в районе строящегося нефтепровода "Восточная Сибирь – Тихий океан" (ВСТО).
Кроме того, в значительных объемах проводились работы на территориях Уральского и Приволжского федеральных округов, а также на континентальном шельфе Российской Федерации с целью выявления новых зон нефтегазонакопления и последующего их лицензирования.
Общее направление работ на УВ соответствует мероприятиям Долго- срочной программы и обеспечивает реализацию "Программы геологического изучения и предоставления в пользование месторождений углеводородного сырья Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия)". Основные показатели ГРР на УВ за счет средств федерального бюджета представлены на рис. 9. В частности, по результатам работ 2009 г. локализованы прогнозные ресурсы (категория Д2) в объеме 7,2 млрд т у.т., к лицензированию подготовлены участки недр площадью 440 тыс. км2.
За счет средств недропользователей открыто 74 месторождения, в том числе крупные: им. Севастьянова в Иркутской области с запасами нефти по категориям С1+С2 160,2 млн т; Байкаловское в Красноярском крае – 51,9 млн т; Колтогорское в Ханты-Мансийском АО – 35,5 млн т; Морское на шельфе Каспийского моря – 12,0 млн т.
Начиная с 2005 г. прирост запасов УВ превышает годовой уровень их добычи. В 2009 г. при объеме добыче нефти 494 млн т и газа – 556 млрд м3 прирост запасов за счет ГРР составил соответственно 620 млн т и 580 млрд м3 (рис. 10).
Вместе с тем в 2009 г. финансирование ГРР за счет средств недропользователей резко сократилось – до 130 против 165 млрд р. в 2008 г., что отрицательно скажется на результатах работ 2010 г. и последующих годов.
Следует отметить, что планы на проведение ГРР в 2009 г. в основном не были выполнены мелкими компаниями. Девять крупных нефтегазовых компаний при планировавшемся финансировании ГРР в 103 млрд р. фактически затратили на выполнение работ 102 млрд р.
В частности, ОАО "Газпром" уменьшило финансирование ГРР и не выполнило запланированные объемы в физическом выражении; "ОАО "НК "Роснефть" при уменьшении затрат перевыполнило планировавшиеся объемы работ в физическом выражении; ОАО "Сургутнефтегаз", ОАО "ТНК ВР" и ОАО "НК "ЛУКОЙЛ" перевыполнили планы ГРР как в денежном, так и в физическом выражении.
По подземным водам завершены поисковые и поисково-оценочные работы по обоснованию защищенных подземных источников водоснабжения для Рязани, Орла, Воронежа и др.
В 2009 г. финансирование ГРР на твердые полезные ископаемые за счет средств федерального бюджета составило 5,7 млрд р. – на 19 % меньше объемов финансирования 2008 г., одновременно число объектов работ сократилось на 15 % – до 235 объектов. Распределение затрат по видам ТПИ представлено на рис. 11.
Это обусловило ухудшение основных показателей по сравнению с 2008 г. Прирост прогнозных ресурсов золота уменьшился на 14 %, задание 2009 г. по локализации прогнозных ресурсов железных руд выполнено на 94 %, урана – на 63 %.
Тем не менее к основным результатам ГРР на ТПИ в 2009 г. следует отнести:
перевыполнение более чем в 2 раза задания по приросту запасов и прогнозных ресурсов твердого топлива;
выявление значительных объемов прогнозных ресурсов золота в Иркутской области и Республике Саха (Якутия);
положительную оценку золотоносности в Кабардино-Балкарской Республике;
перевыполнение всех показателей работ на неметаллы (скорректированные с учетом инвестора).
По оценкам Роснедра кризис 2009 г. особенно остро отразился на добыче сырья для черной металлургии (по железным рудам падение составило около 35 %). Объемы добычи минерального сырья для цветной металлургии сохранились, а по отдельным металлам даже выросли. Возросло производство драгоценных металлов и алмазов.
К сожалению, поиски эндогенных месторождений урана не дали положительных результатов. И главная проблема здесь не в увеличении финансирования для наращивания физических объемов, а в недостатке научно обоснованных концепций поисков.
Серьезным методологическим достижением тематических работ на ТПИ в 2009 г. является подготовка необходимой методической базы для обоснования и расчета оптимальной кадастровой оценки участков государственного фонда недр, осуществление которой аналогично формированию земельного кадастра. Такая оценка позволит включить их стоимость в государственную казну как недвижимое имущество России.
Если национальное богатство недр представляет собой извлекаемую ценность добываемого минерального сырья и первых продуктов товарного передела этого сырья, то кадастровая оценка недр основана на учете доходов от их эксплуатации. При этом раздельно определяются доходы бизнеса (недропользователя), доходы государства (налоговый потенциал) и доходы граждан (социально- экономический потенциал, включая зарплаты в добывающем секторе и обслуживающих его отраслях).
В 2009 г. введена в действие автоматизированная система "Минерал-Доклад" с задачей оперативного контроля за ходом и результатами работ компаний на всей территории России. На сегодня в ней накоплена информация о более чем 2000 лицензий и 2200 проектах работ на ТПИ, которые осуществляются за счет частных средств.
Организационная схема управления тематическими работами по разработке этой системы и некоторые частные показатели приведены на рис. 12.
Переходя к оценке работы недропользователей, следует отметить, что кризисная ситуация существенным образом повлияла на их активность в части воспроизводства МСБ ТПИ. Общее снижение затрат на геологоразведку в сравнении с 2008 г. составило 43 % (18,2 против 31,8 млрд р.). В связи с этим по большинству видов полезных ископаемых планировавшиеся на 2009 г. объемы приростов запасов оказались невыполненными (за исключением железных и медных руд): золото россыпное, серебро, МПГ – 87 %, марганцевые руды – 56 %, уголь – 48 %, золото рудное – 45,7 %, никель – 23 %, хромовые руды – 13 %, кобальт – 7 %. По урану и цинку планы прироста вообще не выполнены.
Особенно резко уменьшились затраты по отдельным направлениям ГРР, в частности, у таких крупных компаний, как ОАО "Северсталь" (в 3-4 раза), ОАО "ГМК "Норильский никель" (в 6,7 раза), ОАО "Полюс" (в 2 раза). Вместе с тем ОАО "ГМК "Норильский никель" в 2009 г. почти не снизило производство, а ОАО "Полюс" даже увеличило выпуск основной продукции на 15 %.
Безосновательны оправдания недропользователей в своей бездеятельности аргументами типа "Роснедра не предоставлено в пользование достаточного числа новых участков". Надо всего лишь навести порядок в соблюдении лицензионных условий, определиться со стратегическими направлениями ГРР. Просчеты недропользователей приводят к тому, что не осваиваются перспективные площади в Иркутской области, Красноярском крае и других субъектах РФ, омертвляются собственные средства, направленные на подготовку экономически нерентабельных запасов, и, наконец, под сокращение подпадают крупные коллективы геологов, как это случилось в Забайкальском и Красноярском краях, добавляя тем самым факторы социальной напряженности в этих регионах.
В качестве положительного явления необходимо отметить, что в условиях ограниченного финансирования отдельные компании активизировали работы по представлению на государственную экспертизу материалов ТЭО кондиций и подсчетов запасов, в результате чего по итогам года зафиксированы приросты полезных ископаемых по ряду ранее известных объектов.
Однако о достигнутом воспроизводстве МСБ в 2009 г. можно говорить только для 5-6 видов минерального сырья, тогда как по основной группе (а добывается более 100 видов) приростов вообще не наблюдается, а качество приращиваемых запасов существенно ниже находящихся в разработке.
Следует обратить внимание на то, что в 2009 г. у недропользователей практически заканчивается фонд залицензированных объектов, где прирост запасов был возможен на основе механического наращивания объемов горно-буровых работ. Основные приросты запасов за последние 5 лет, в частности по золоту, были получены за счет доизучения и переоценки известных месторождений.
Единственно возможным путем пополнения фонда участков недр высокорентабельными объектами является переход на масштабное инновационное и, безусловно, высокозатратное геологическое изучение более глубоких горизонтов на основе программно-целевого планирования ГРР, что несовместимо со снижением затрат на геологоразведку.
В 2009 г. Роснедра проведено 372 аукциона на право пользования недрами по УВ и ТПИ (рис. 13), что на 12 % меньше, чем в 2008 г., и в 2,5 раза меньше, чем в 2007 г.; это вызвано финансовым кризисом и выделением в особый статус участков недр федерального значения.
В дополнение к сокращению спроса на участки недр, вызванному кризисом, с начала 2009 г. возникла проблема, связанная с недостатками новой методики расчета стартового платежа. Применяемые в методике формулы и эмпирические коэффициенты в несколько раз увеличивали расчетную производительность действующих предприятий и приводили к не-обоснованному увеличению размера стартового платежа. Предусмотренный методикой единственный источник информации по ценам на минеральное сырье (Минэкономразвития России) исключал возможность расчета стартового платежа для ряда полезных ископаемых.
Новая методика оказалась неприменима для расчета стартового платежа по аукционам на минеральные воды и лечебные грязи.
Поправки к новой методике вступили в силу только в июле 2009 г., но при этом осталась нерешенной проблема с лицензированием объектов на минеральные воды и лечебные грязи.
Из-за отсутствия претендентов на получение права пользования недрами 78 % объявленных в 2009 г. аукционов были признаны несостоявшимися.
Тем не менее бюджетное задание 2009 г. по платежам за пользование недрами было перевыполнено – 41 млрд р. при плане 40 млрд р. (102,5 %).
Удалось решить проблему катастрофического сокращения числа участков недр, предоставляемых для геологического изучения за счет средств недропользователей. Всего в 2009 г. с этой целью был предложен 261 участок, из них на 135 участков поступила только 1 заявка. Выдано 92 лицензии (в 2008 г. – всего 23 лицензии).
Одновременно возникли проблемы с выдачей лицензий по факту открытия месторождений, связанные с непредставлением Минэкономразвития России информации о ценах на большинство видов полезных ископаемых для расчета разовых платежей, задержкой согласования условий лицензий этим же ведомством до полугода и более; значительной длительностью процедуры получения решения Правительства РФ по участкам недр федерального значения.
В результате в 2009 г. было удовлетворено только 50 % заявок первооткрывателей и не выдано ни одной лицензии на пользование участком недр федерального значения.
В 2009 г. снизилась активность недропользователей по переоформлению лицензий на пользование недрами. По заявлениям недропользователей было переоформлено 332 лицензии. Вместе с тем значительно увеличилось число обращений недропользователей по переносу сроков освоения месторождений и по снижению объемов ГРР. Только центральным аппаратом Роснедра отклонены как необоснованные 40 % таких заявок.
Роснедра совместно с Росприроднадзором продолжают активную работу с нарушителями условий пользования недрами. Всего за прошедший год рассмотрены представления Росприроднадзора по 550 лицензиям, в том числе 150 по результатам проверок выполнения уведомлений Роснедра. За невыполнение условий лицензий направлено 222 уведомления, а по 163 лицензиям право пользования до- срочно прекращено.
К сожалению, вступивший в силу с 1 июля 2009 г. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" фактически свел на нет деятельность Роснедра в этой сфере, исключив возможность проведения Росприроднадзором проверок выполнения недропользователями уведомлений Роснедра. В результате в настоящее время по 57 лицензиям сроки выполнения уведомлений истекли, а проверки хода устранения нарушений Росприроднадзором не проводятся.
Агентством неоднократно поднимался вопрос о включении в план нормотворческой деятельности Минприроды России на 2010 г. внесения поправок в вышеупомянутый закон, но пока эта проблема остается нерешенной.
Основные проблемы и задачи работ на 2010 г.
Объем бюджетного финансирования ГРР на 2010 г. – 20,2 млрд р., что составляет 98,9 % объемов финансирования 2009 г. в сопоставимых ценах (рис. 14). Но при этом затраты на проведение работ на УВ, ТПИ и подземные воды сокращаются и составят 88-90 % уровня 2009 г., а увеличение финансирования работ общегеологического назначения (127 %) связано с необходимостью завершения работ по решению проблемы внешней границы континентального шельфа России в Северном Ледовитом океане.
В 2010 г. работы общегеологического и специального назначения будут профинансированы в объеме 5,4 млрд р. (рис. 15). Увеличение бюджетных средств связано с необходимостью финансирования гидрографических работ в Северном Ледовитом океане. Финансирование других направлений региональных работ сохраняется на уровне 2009 г.
Необходимо отметить, что эти работы в отличие от работ на УВ и ТПИ не финансируются из средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников.
Приоритетными направлениями региональных геологических исследований и мониторинга состояния геологической среды в 2010 г. с учетом сделанных уточнений являются:
выполнение гидрографических и геофизических исследований в Арктике, направленных на решение проблемы внешней границы континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом океане;
создание и обновление мелко- и среднемасштабной геолого-геофизической и инженерно-гидрогеологической картографической основы по перспективным регионам страны;
формирование фонда металлогенических объектов полного масштабного ряда, перспективных для постановки геолого-съемочных, поисковых и поисково-оценочных работ;
сохранение уровня работ по геологическому обеспечению геополитических интересов Российской Федерации в Антарктике, а также международного сотрудничества и международных обязательств по региональному геологическому изучению недр трансграничных территорий страны;
оценка в мониторинговом режиме состояния геологической среды территории суши и континентального шельфа Российской Федерации;
прогнозы развития опасных геологических процессов и сезонного положения уровней грунтовых вод на 2011 г.;
обеспечение геологическими информационными ресурсами различных аспектов деятельности граждан, организаций, государственных и муниципальных органов управления в сфере недропользования.
По УВ-сырью к приоритетным на- правлениям работ 2010 г. относятся:
продолжение реализации "Программы геологического изучения и лицензирования Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия);
продолжение реализации "Программы параметрического бурения в Восточной Сибири и Республике Саха (Якутия)";
продолжение работ на территории Уральского федерального округа и на континентальном шельфе Российской Федерации;
продолжение работ по физической ликвидации экологически и технически опасных скважин нераспределенного фонда недр.
В 2010 г. на проведение ГРР на УВ-сырье планируется затратить из средств федерального бюджета 8,6 млрд р. По результатам работ в 2010 г. планируется пробурить 8 тыс. м и отработать 15 тыс. км сейсморазведки 2D.
Распределение затрат федерального бюджета (УВ-сырье) по федеральным округам и континентальному шельфу представлено на рис. 16.
Главное внимание будет уделяться подготовке к лицензированию участков недр, примыкающих к трассам строительства будущих нефтегазопроводов на территории Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия). Для проведения в этом районе работ в 2010 г. планируется направить свыше 4 млрд р.
Кроме того, будут продолжены работы на нефть и газ на территории Западной Сибири и континентальном шельфе России.
Динамика основных показателей ГРР на УВ-сырье за 2005-2009 гг. и планируемых на 2010 г. за счет госбюджета представлена на рис. 17.
При планировании работ 2010 г. на твердые полезные ископаемые возникла сложная ситуация.
Секвестирование расходов 2009 г. (17 %) и отмена росписи расходов на 2010-2011 гг. (Федеральный закон от 28.04.2009 г. № 76-ФЗ), вызванные финансово-экономическим кризисом, обусловили невозможность выполнения (дефицит) обязательств (286 млн р.) по заключенным государственным контрактам в 2010 г. Сложившаяся ситуация исключала ввод новых объектов государственного заказа на воспроизводство МСБ ТПИ, что ведет к значительному сокращению действующих объектов.
Исходя из многолетнего опыта, учитывающего низкую подтверждаемость прогнозных ресурсов категории Р3, полученных на начальных стадиях ГРР, для обеспечения стабильной результативности поисковых работ (локализации прогнозных ресурсов категорий Р1+Р2) ежегодно в геологическое изучение должно вовлекаться не менее 25-30 % новых объектов.
Для выхода из сложившейся ситуации Роснедра принято решения о переносе сроков завершения работ по ряду действующих государственных контрактов (предварительное согласие исполнителей госзаказа получено). Решение принято в соответствии со ст. 767 Гражданского кодекса РФ и с учетом позиций, изложенных в письмах Минэкономразвития России (от 29.07.2009 г. № Д-05-3784) и Минфина России (от 10.12.2009 г. № 02-03-09/5572).
Реализация этого решения, даже в условиях сокращенного финансирования ГРР, позволит:
устранить дефицит бюджетных обязательств в 2010 г. по действующим государственным контрактам и выделить около 15 % средств на решение приоритетных задач в рамках новых объектов государственного заказа;
ввести 39 новых объектов государственного заказа в 2010 г.;
стабилизировать ситуацию с объемами локализуемых и оцениваемых прогнозных ресурсов и обеспечить непрерывный процесс предоставления в пользование участков недр для их дальнейшего освоения частным бизнесом и получения соответствующих доходов федерального бюджета;
создать условия для стабилизации показателей по оцениваемым прогнозным ресурсам ТПИ, в частности по Полярному Уралу;
приступить к реализации важнейших мероприятий, связанных с переоценкой прогнозных ресурсов ТПИ по состоянию на 1 января 2010 г. и кадастровой оценке участков недр для учета их стоимости государственной казной.
Решение о переносе сроков завершения работ по ряду действующих государственных контрактов согласовано со Счетной палатой России. ФАС России как уполномоченный федеральный орган по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд не одобрил осуществление предлагаемых мер.
Тем не менее Роснедра объявило конкурс на размещение объектов государственного заказа по выполнению работ на ТПИ.
Затраты федерального бюджета на проведение работ по воспроизводству МСБ ТПИ в 2010 г. составят 5,4 млрд р. (88 % уровня 2009 г.) (рис. 18).
Приоритетными направлениями работ в условиях продолжающегося снижения объемов бюджетного финансирования являются:
сохранение в полном объеме ГРР на остродефицитные стратегические виды минерального сырья (хром, марганец, рений и др.);
концентрация работ в пределах ранее обоснованных центров экономического роста с использованием программно ориентированных принципов планирования;
геолого-экономический анализ, переоценка имеющихся прогнозных ресурсов и кадастровая оценка участков недр с целью вычленения активной части запасов Государственного баланса;
сохранение достигнутых темпов работ и выполнение международных обязательств по изучению Мирового океана, имеющих важное геополитическое значение.
К настоящему времени остается нерешенным ряд проблем в области лицензирования пользования недрами, к которым относятся:
отсутствие методики расчета стартового платежа для проведения аукционов на минеральные воды и лечебные грязи, а также методики расчета разового платежа для бесконкурсной выдачи лицензий на подземные воды;
отсутствие Порядка подготовки и проведения аукционов и конкурсов по участкам недр федерального значения;
законодательные проблемы осуществления Росприроднадзором повторных проверок устранения нарушений, указанных в уведомлениях Роснедра;
отсутствие Порядка оценки, апробации и учета прогнозных ресурсов ТПИ;
отсутствие возможности применять действующую методику расчета разового платежа за пользование недрами для выдачи лицензий первооткрывателям месторождений по значительному спектру видов полезных ископаемых (связано с тем, что цены на полезные ископаемые определяются исключительно Минэкономразвития России, который, однако, осуществляет мониторинг цен только по стратегически важным видам полезных ископаемых);
законодательные проблемы, связанные с взиманием государственной пошлины за осуществление Роснедра юридически значимых действий (выдача лицензий, внесение изменений в лицензии, переоформление лицензий, выдача дубликатов лицензий);
законодательные проблемы, связанные с изменением границ участков недр.
Кроме того, имеются проблемы, связанные с реструктуризацией отрасли и работой с подведомственными организациями.
После реализации программы приватизации федерального имущества 2000-2004 гг. из 193 предприятий и 65 учреждений, находившихся до 2000 г. в ведении МПР России, в ведении Роснедра по состоянию на 1 января 2010 г. остались 22 федеральных государственных унитарных предприятия и 3 федеральных государственных учреждения (рис. 19).
К основным итогам проведенной приватизации следует отнести:
ликвидацию предприятий геологического профиля в результате акционирования, реорганизации, перепрофилирования и банкротства;
потерю недвижимого имущества, геологического оборудования и снаряжения;
сокращение объемов ГРР в неосвоенных труднодоступных районах;
утрату части накопленной геологической информации.
В целях сохранения предприятий геологического профиля и совершенствования государственного управления в сфере геологического изучения недр, обеспечивающих формирование конкурентоспособной геологической отрасли Минприроды России и Роснедра в 2009 г. была разработана Концепция реструктуризации геологических организаций.
Концепция определила основные цели, задачи и принципы управления организациями геологической отрасли, осуществляющими поддержку реализации государственных функций в решении вопросов государственного изучения недр и воспроизводства МСБ России.
Основной целью разработанной Концепции является совершенствование сети и структуры государственного управления в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования МСБ России.
Концепция предполагает преобразование сервисных геологических организаций, действующих в форме ФГУП, в форму открытых акционерных обществ и консолидацию их с существующими акционерными обществами (ОАО) под управлением ОАО "Росгеология".
В процессе реструктуризации важным вопросом является сохранение подведомственных Роснедра научно- исследовательских институтов. За годы существования Роснедра было сделано многое для укрепления и стабилизации работы институтов. Налицо и результаты – как в плане научно-методического обеспечения ГРР, так и в развитии научных школ с привлечением большого числа молодых грамотных геологов.
Задача Роснедра – сохранить все НИИ, не допустить их приватизации. В случае вынужденного акционирования необходимо сохранить в управлении Роснедра все институты и госпакет акций.
В 2009 г. на заседании коллегии Роснедра по итогам 2008 г. была приведена информация о проводимой Минприроды России с участием Роснедра работе над проектом Стратегии развития геологической отрасли. Но уже во второй половине 2009 г. стало ясно, что разработанный Минприроды России проект не удовлетворяет требованиям сложившейся на сегодня ситуации. Проект практически полностью посвящен реструктуризации геологической отрасли, завершение которой в соответствии с прилагаемым планом предполагается в 2010 г. Остальные вопросы стратегии развития отрасли до 2030 г. изложены в декларативном стиле на 5 страницах.
Несомненно, совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством МСБ является приоритетным вопросом направления развития отрасли. Однако в Стратегии в первую очередь должны быть детально рассмотрены следующие основные вопросы:
определение основных направлений и темпов развития МСБ России и ее использование в долгосрочной перспективе;
необходимость кадастрового учета государственного фонда недр как недвижимого имущества Российской Федерации;
повышение эффективности законодательства в сфере недропользования;
четкое разделение компетенции государства и недропользователей в сфере изучения и использования недр;
обеспечение стабильного и достаточного бюджетного финансирования ГРР в соответствии с мероприятиями Долгосрочной программы.
Известно, что Минфином России бюджетные ассигнования на ГРР на 2011-2012 гг. планируются в совершенно недостаточном объеме – по 14 млрд р. в год, что приведет к полной деградации отрасли.
Сейчас Роснедра принимает меры для восстановления бюджетного финансирования до уровня, предусмотренного Долгосрочной программой, т.е. 35-40 млрд р. в год. Только при таких объемах финансирования можно говорить о возможности сохранения научного потенциала и производственных предприятий отрасли независимо от того, будут ли они в составе планируемого ОАО "Росгеология" или останутся подведомственными Роснедра.
* * *
В заключение следует еще раз остановиться на двух основных проблемах, затрудняющих Роснедра решение задач воспроизводства МСБ:
1. Уменьшение объемов бюджетного финансирования работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Результатом дальнейшего сокращения финансирования может стать невыполнение основной задачи Долгосрочной программы – обеспечение сбалансированного развития и использования МСБ для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах к 2020 г.
2. Необеспеченность ГРР, выполняемых за счет средств федерального бюджета нормативно-правовой базой. Основными нерешенными проблемами в этой сфере являются:
несоответствие норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" специфике проведения ГРР;
отсутствие документа, определяющего Порядок оценки, апробации и учета прогнозных ресурсов;
отсутствие нормативного документа о Порядке подготовки и проведения аукционов и конкурсов по участкам недр федерального значения;
отсутствие законодательных оснований для осуществления повторных проверок устранения нарушений, указанных в уведомлениях Роснедра недропользователям, не выполняющим лицензионные соглашения.
© А.А.Ледовских, 2010
Ледовских Анатолий Алексеевич,
[email protected]
"Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" № 3/2010
PERFORMANCE OF THE FEDERAL AGENCY FOR SUBSOIL MANAGEMENT IN 2009 AND PRIORITY TARGETS FOR 2010
A.A. Ledovskikh (Federal Agency for Subsoil Management, Moscow)
Main results of exploration carried out in the Russian Federation in 2009 at the expense of both the federal budget and subsurface users’ funds are analyzed. Main challenges and targets for 2010 are characterized.
Key words: Rosnedra; replacement of the mineral resource base; hydrocarbons; solid commercial minerals; state budget; subsurface users’ funds.
просмотров: 186
