Ресурсный потенциал и государственное регулирование недропользования

Ресурсный потенциал недр России оценивался неоднократно как с пессимистических, так и с оптимистических позиций. Благодаря достаточно большому вниманию руководства Советского Союза к геолого-разведочной отрасли страна располагала надежной геологической основой для прогнозной оценки ресурсного потенциала и развивала минерально-сырьевую базу (МСБ) темпами, которые значительно опережали темпы роста промышленного производства и мировые темпы роста сырьевой базы. Именно такая политика позволила сформировать сырьевые резервы и заделы, за счет которых фактически и поддерживается экономика в последние 15 лет. Теперь даже самые непримиримые критики сырьевой политики СССР и России уже понимают и признают, что в числе главных конкурентных преимуществ нашей страны на первом месте стоит природно-ресурсный потенциал.

Россия владеет 13 % суши и осуществляет юрисдикцию по отношению к 1/4 части шельфа планеты. Причем эта часть земного шара представлена всеми известными в мире геоструктурными образованиями в возрастном, тектоническом и металлогеническом отношениях, а следовательно, и располагает природными условиями для формирования всех без исключения минеральных образований. Резкие территориальные неравномерности размещения промышленных скоплений полезных ископаемых в значительной мере сглаживаются за счет фактора больших площадей. Поэтому исходя из глобальных представлений о продуктивности недр на ресурсы, используемые человечеством для своего жизнеобеспечения, включая топливно-энергетическое сырье, металлы, агрохимическое сырье, подземные питьевые воды, потенциал российских недр в мировом измерении примерно соответствует совокупной доле шельфа и суши, принадлежащих России и находящихся под ее юрисдикцией. Говоря языком цифр, в среднем этот потенциал составляет около 17 % мирового, а разброс показателей по различным видам сырья не превышает двукратного среднего отклонения в большую или меньшую сторону и укладывается в интервал от 8,5 до 34,0 %. В расчете на душу населения это примерно в 5 раз выше среднемирового уровня, но не самый высокий страновой показатель (в Канаде и Австралии он еще выше).

Отклонения реальных данных по запасам и прогнозным ресурсам от приведенной интервальной оценки, скорее всего, будут свидетельствовать о недостаточной геологической изученности конкретного вида сырья либо в России, либо в мире. В частности, разведанные запасы России по состоянию на 2003 г. составляли, % мировых: по газу - 27, по нефти - около 12, по углю - 18, по урану - 5, по железным рудам - 20, по фосфатному сырью - 10, по калийному сырью -20 и т.д.

За 10 лет, предшествовавших 2004 г., мировая сырьевая база по газу увеличилась на 22 %, а по нефти -на 42 %, т.е. в целом по углеводородному сырью в среднем на 3 % в год. В России же она сокращалась в среднем по 0,5 % в год. Тем не менее за счет запаса прочности, созданного в советский период, все цифры, характеризующие место России в МСБ мира, за исключением урана, пока еще находятся в пределах указанного выше интервала вероятного геологического потенциала страны.

С другой стороны, запасы марганца, хрома, бокситов в России составляют первые проценты мировых. Но это совсем не означает, что отсутствует геологический потенциал. Просто он пока недостаточно изучен.

Предложенный простой и понятный способ общей оценки минерально-сырьевого потенциала позволяет утверждать, что с общепризнанных геологических позиций Россия относится к государствам с достаточно высокой обеспеченностью ресурсами недр как в общемировом ресурсном балансе, так и в расчете на одного жителя. Первый показатель составляет в среднем 17 % мирового потенциала, а второй - кратно превышает среднемировой уровень. Эти два показателя определяют высокую потенциальную конкурентоспособность России на мировых сырьевых рынках и огромный инвестиционный потенциал недр ее территории и шельфа.

Целесообразно посмотреть, как же Россия использует свои преимущества, что относится уже к сфере государственного регулирования и во многом определяется качеством национального законодательства, а также системы его администрирования.
В реальной жизни политиков и представителей бизнеса интересует не потенциал, а состояние уже выявленных и разведанных ресурсов, выраженное в конкретных количественных и качественных показателях. Принципы изучения, создания, поддержания и развития МСБ являются важнейшей частью минерально-сырьевой политики любого государства, тем более государства, которое в силу исторических и природных факторов изначально обладает высоким потенциалом конкурентоспособности.

С принятием в 1992 г. Закона РФ "О недрах" и "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", затем Федеральных законов "О шельфе", "О соглашениях о разделе продукции" (ФЗ "О СРП"), "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", а в исполнение их и других нормативно-правовых актов, а также Федеральной программы развития МСБ на период 1994-2000 гг. в России стала формироваться система государственного регулирования использования и воспроизводства сырьевой базы, приближенная к рыночным условиям и в то же время сохраняющая элементы прямого государственного регулирования.

Центральным звеном системы являлась упомянутая федеральная программа, ориентированная на прирост промышленных запасов, а также финансово-инвестиционный механизм ее реализации, базировавшийся на целевых отчислениях добывающих предприятий. Около 20-25 % объемов геолого-разведочных работ (ГРР) выполнялось за счет привлеченных инвестиций. Большие перспективы связывались с реализацией ФЗ "О СРП". В итоге в условиях глубокого экономического кризиса 1990-х гг. основные показатели воспроизводства МСБ были удержаны в среднем на уровне 50 % объемов добычи.

В конце 1990-х гг. законодательно была закреплена еще одна мера - заявочный принцип бесконкурсного получения лицензий на поисковые работы с правом оформления добычной лицензии в случае открытия месторождения.

Однако под натиском либерализации отношений недропользования и усиливающейся бюрократизации после 2000 г. в законодательство и нормативно-правовые акты были внесены изменения, значительно ухудшившие систему государственного регулирования инвестиционным процессом в геологоразведке: отменены целевые отчисления на воспроизводство МСБ, практически заблокирован ФЗ "О СРП", государственные программы геологического изучения недр стали ориентироваться лишь на бюджетные средства и оценку прогнозного потенциала, из участников процесса изучения недр оказались исключены регионы, важнейший показатель -прирост запасов по промышленным категориям, т.е. воспроизводство МСБ, выпал из сферы государственного регулирования. В итоге за последние 5 лет при чрезвычайно благоприятной конъюнктуре на мировых рынках нефти, газа, металлов, золота, платины и при высоких доходах добывающих компаний, как и государства в целом, воспроизводство МСБ оставалось на уровне 60 % , т.е. почти таким же, как и в годы экономического кризиса.

Объявленное по итогам 2005 г. превышение прироста запасов над добычей по нефти и золоту - скорее, разовый эффект, полученный в основном за счет пересмотра старых данных.

Безусловно, это не призыв к восстановлению директивных методов управления и прямому финансовому участию государства в разведочных работах. Речь идет о регулировании иного рода - через систему мер стимулирующего характера, настроенных на балансовую модель недропользования.

Составной частью балансовой модели является задача оптимизации структуры МСБ и поддержания ее в эффективном состоянии.
Известно, что по степени изученности МСБ соответствует трем основным этапам геолого-разведочного процесса: прогнозированию; поискам, завершающимся оценкой, и разведке. На этапе прогнозирования из общего геологического потенциала выделяются прогнозные ресурсы конкретного вида сырья, которые в зависимости от степени их изученности имеют различную надежность и выполняют роль начального ресурса для формирования более обоснованных структурных частей МСБ.

Действительно, если взять в качестве примера показатели 2004 г., то из 474 проектировавшихся поисковых скважин на нефть и газ пробурено 275, или 58 %, а из 151 тыс. км проектных сейсмических профилей пройдено 110 тыс. км, или 73 %.

Говоря об обеспеченности добычи промышленными запасами полезных ископаемых, необходимо отдавать себе отчет в том, что мы понимаем под промышленными запасами. Нечеткость действующей классификации запасов и отсутствие нормативных правил пользования ею для отнесения запасов к той или иной категории приводят подчас к противоречивым выводам, которые со стороны российских политиков - оптимистичные, а со стороны специалистов, как отечественных, так и зарубежных -настораживающие. У всех на слуху, конечно же, нефть. Разведанными запасами, отвечающими в зарубежных классификациях доказанным запасам, нефтяная промышленность России обеспечена на 13-14 лет. Много это или мало? Надо сопоставлять с мировыми данными. По состоянию на 2004 г. в ряде стран мира (19 стран) разведанные запасы нефти превышали 1 млрд т. Соотношение уровня добычи и запасов (без нефтеносных песков Канады) для vиpa в целом составляет 1:60. В том числе:
в США- главном импортере и четвертом в мире производителе нефти -1:10;
в странах, экономика которых существенно зависит от добычи и экс-
порта нефти (9 стран), - в среднем 1:46;
в странах, экономика которых полностью зависит от добычи и экспорта нефти (8 стран), - в среднем 1:74.

К какой же группе стран следует отнести Россию? Во всяком случае -не к первой, к чему еще несколько лет назад призывали некоторые политики. Вполне очевидно, что обеспеченность нефтяной отрасли России разведанными запасами нефти не соответствует структуре экономики и роли в ней нефтяной промышленности. Государству необходимо принимать ряд протекционистских мер по развитию ГРР, в чем и должна состоять его регулирующая роль.

Вот всего один пример, касающийся ранних платежей и показывающий фактическое состояние дел. Проблема опережающих или ранних платежей в недропользовании, в каком бы виде они ни осуществлялись, вытекает из общей экономической политики государства, состояния бюджета и степени зрелости рыночных отношений в обществе. Закрепив законодательно принцип платного природопользования и не определив социально-экономическую   сущность природно-ресурсных платежей, а также их источники и этапы формирования, мы сами себя подтолкнули к спонтанно развивающемуся процессу поиска и обоснования все новых и изощренных форм ранних платежей. В их числе плата за пользование геологической информацией, погашение исторических затрат государства при установлении факта открытия месторождения, плата за пользование недрами при ГРР всех видов и стадий, бонус открытия, аукционные платежи.

В 2005 г. через систему ранних или опережающих платежей из сферы недропользования в бюджет поступило около 2 млрд дол. И именно столько же (от 2,0 до 2,5 млрд дол.) ежегодно не хватает для умеренно-расширенного воспроизводства МСБ и поддержания геологической науки.

Задача состоит не в ликвидации и отмене всех платежей (хотя часть из них, безусловно, наносит огромный вред и должна быть упразднена), а в переориентации их во времени на период получения прибыли предприятием с конкретного участка недр. Совокупный экономический эффект от такой меры будет многократно выше текущего бюджетного эффекта, тем более в условиях систематически профицитного бюджета.

И уж совсем кощунственным выглядит установление платы по 10 тыс. р. за каждый просмотренный геологический отчет (а с учетом повышающих коэффициентов - значительно дороже) со студентов, аспирантов, научных работников и преподавателей.
Плата за пользование геологической информацией на всех этапах научно-исследовательских, региональных и поисковых работ, равно как и в образовательных целях, безусловно, должна быть отменена и заменена оплатой дешевых услуг по ее размножению и доставке.

Отдельные вопросы касаются регулирования добычи, экспорта, выполнения условий лицензий.
Объемы добычи должны регулироваться не только рынком, но и государством. Например, в распределенной части фонда недр находится 93 % сырьевой базы нефти России. При надлежащем исполнении лицензионных соглашений и годовом отборе нефти в 3-4 % может быть добыто 600-650 млн т. А надо ли это России? Как это скажется на мировых ценах?

Система санкций за недостижение уровня добычи или его превышение относительно лимитов, устанавливаемых по проектным данным, четко не регламентирована. В итоге за превышение уровня добычи возбуждаются уголовные дела, хотя все платежи и налоги со "сверхлимитной" нефти уплачены, а за недостижение уровня добычи, что по большому счету может привести к еще большему ущербу бюджету и другим последствиям, выдаются предупреждения об изъятии лицензии.

Крайне важна позиция государства в отношении иностранных инвесторов. Как подчеркнул в своем приветственном слове на X Санкт-Петербургском экономическом форуме В.В.Путин, она должна быть прозрачной и понятной всем, она касается стратегических отраслей, обеспечивающих национальную безопасность.

Однако в предложениях, исходящих от разработчиков новой редакции закона "О недрах", к стратегическим относятся не отрасли, а крупные месторождения нефти, газа, золота.

Вряд ли это правильно. Например, оставшиеся в нераспределенном фонде 3 крупных нефтяных, 1 газовое и 1 золоторудное месторождения совершенно не повлияют на энергетическую и валютную безопасность страны. Из 3 нефтяных месторождений в сумме можно добывать в год максимум 15 млн т, т.е. 3 % общероссийской добычи. И какое же влияние на безопасность России окажут эти 3 % нефти, если внутри страны потребляется всего 40 % добычи, а 60 % - в сыром и переработанном виде продается за рубеж?
Скорее, надо говорить о доле добычи, которую будет контролировать иностранный капитал, а из каких по крупности месторождений - не имеет значения.

В целом же, говоря о ресурсном потенциале России, надо подчеркнуть, что главные его проблемы в плане поддержания и укрепления конкурентоспособности страны заключаются в неудовлетворительных темпах перевода природного потенциала в разведанные и оцененные запасы, а также в нерациональном использовании распределенной части МСБ. В отличие от многих других стран с дефицитом минеральных ресурсов в России проблемы другого порядка - они обусловлены упущениями в системе государственного регулирования недропользования. А это связано с законодательной незакрепленностью ресурсов недр в долгосрочной стратегии государства и отсутствием выстроенной в соответствии с ней минерально-сырьевой политики. Отсюда, наверное, и проблемы с принятием новой редакции закона "О недрах", так как нет определенности в главном - в каком направлении его строить! Но в начале надо понять, что индустриально-сырьевая экономика может развиваться и иметь перспективы трансформироваться в индустриально-технологическую экономику, поддерживая и укрепляя при этом конкурентоспособность страны, только на основе соответствующей ей по масштабам и структуре МСБ, геологической службы и геологической науки.

Виктор Петрович Орлов, Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды

Источник: "МИНЕРАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ РОССИИ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ" №4/2006 г.