ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ, ВЫЯВЛЯЕМЫЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКОЙ

 

УДК 553.04:[342+347]:65.011

В.П.Орлов, М.В.Дудиков, Е.С.Мелехин (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Москва)

Виктор Петрович Орлов, председатель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды,доктор экономических наук, профессор
Михаил Владимирович Дудиков, эксперт, кандидат юридических наук
Евгений Сергеевич Мелехин, эксперт, доктор экономических наук, профессор

Приведен обзор результатов анализа судебной практики по вопросам, связанным с недостатками законодательного регулирования отдельных видов правоотношений при пользовании недрами. Даны предложения по уточнению норм законодательства о недрах, регулирующих правоотношения при недропользовании, и смежного с ним законодательства.
Ключевые слова: судебная практика; правоприменение; недропользование.

Сложность правового регулирования отношений, связанных с недропользованием, обусловлена рядом специфических особенностей, к которым в первую очередь относятся:
невозобновляемость ресурсов недр;
государственная собственность на участки недр, выступающие в качестве предмета технико-технологического воздействия в процессе предпринимательской деятельности;
публичная значимость используемого участка недр;
принадлежность участка недр к элементам окружающей среды и к компонентам геосреды;
повышенная опасность работ и экологические риски, связанные с большинством видов недропользования.
Закон РФ "О недрах" был принят в 1992 г. и является одним из первых отраслевых рыночных законов России. Судебная практика в начальный период его действия почти отсутствовала.
В 1995 г. принята вторая редакция Закона РФ "О недрах". В последующие годы в него более 20 раз вносились изменения и дополнения, носящие в основном "догоняющий" характер. Нередко они не учитывали не только текущие проблемы и судебную практику, но и усугубляли известные проблемы, вызывали новую волну противоречий и правовых коллизий, приводящих к судебным конфликтам.
Активизация применения судебных разрешений конфликтных ситуаций в недропользовании началась с середины 2000 г.
Значение судебного прецедента в российском правовом регулировании не является основополагающим, как, например, в англосаксонской правовой системе. Тем не менее анализ и обобщение судебной практики позволяют достичь понимания возможности применения норм права, а также дают законодателю возможность оптимально моделировать структуру поведения субъектов отношений при реализации принципа сочетания частных и публичного интересов.
Ниже приводится обзор результатов анализа судебной практики, выполненного авторами по 70 судебным делам (из общего числа около 400 проанализированных), рассмотренным в 2000-2008 гг. по вопросам, связанным с недропользованием.
Анализируемые судебные дела отбирались по следующим критериям:
наличие правовых коллизий, т.е. возможности взаимоисключающих решений при применении норм законодательства в однотипных ситуациях;
отсутствие в законодательстве необходимых правовых норм, которые могли бы стать стабилизирующим фактором при регулировании соответствующих отношений;
необходимость применения имеющихся правовых норм, которые усугубляли невыгодное для субъектов отношений положение либо делали невыгодным реализацию указанной в таких нормах модели поведения.
Судебные дела разрешали правовые споры, возникающие в отношении добычи углеводородного сырья (31 %), рудных полезных ископаемых (9 %), угля (8 %), драгоценных металлов и драгоценных камней (14 %), подземных вод (13 %), общераспространенных полезных ископаемых (15 %) и прочих видов недропользования (10 %).
В целом они охватывают достаточно широкий круг проблемных вопросов недропользования применительно к различным видам полезных ископаемых в основных горно-добывающих макрорегионах России.

Предоставление права пользования недрами
Все дела, рассмотренные в судебных органах по данной теме, обусловлены несогласием субъектов предпринимательской деятельности с результатами конкурсов или аукционов, а также с процедурами их проведения. Среди них интерес представляют дела, связанные с отказом в приеме заявки на получение права пользования недрами.
Например, дело от 11 декабря 2002 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа*.
ООО "А" обратилось в Комитет по природным ресурсам по Республике Хакасия Министерства природных ресурсов РФ с заявлением о выдаче лицензии на право пользования недрами Абаканского железорудного месторождения. Комитет отказал в приеме этой заявки. Решение об отказе было оспорено ООО "А" путем обращения в суд.
Арбитражный суд Республики Хакасия в иске отказал, указав, что заявка истца на получение лицензии действительно не соответствует требованиям, предусмотренным п. 11.4 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и содержит не весь перечень сведений, установленных данным пунктом, в результате чего и было отказано в приеме заявки.
Конфликтная ситуация возникла из-за того, что законодательством не предусмотрены порядок отказа в приемке заявки на получение права пользования недрами, а также требования к содержанию решения о таком отказе.
Приведем еще один пример, вытекающий из решения по делу от 28 августа 2002 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.
ЗАО "Б" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к Администрации Эвенкийского АО и к МПР России о признании недействительным п. 2 их совместного постановления о результатах конкурса на получение права пользования недрами с целью геологического изучения и добычи углеводородного сырья на Чамбинском участке недр.
Совместное постановление органов исполнительной власти содержит два пункта: 1) признать конкурс на право пользования недрами несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника и 2) отказать ЗАО "Б" в предоставлении права пользования недрами в связи с несоответствием представленных им материалов условиям объявленного конкурса.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 26 марта 2002 г. по делу исковые требования были удовлетворены. Но МПР России в кассационной жалобе поставило вопрос о проверке законности судебных актов по мотивам неправильности применения ст. 13.1 Закона РФ "О недрах". В итоге Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отметил, что ЗАО "Б" оспорило в арбитражном суде только п. 2 совместного постановления. С учетом этого суд должен был выяснить, согласен ли истец с тем, что конкурс признан несостоявшимся. Это имеет существенное значение для дела, поскольку в соответствии со ст. 13.1. Закона РФ "О недрах" в случае, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса. Однако возможность выдачи лицензии является только правом, но не обязанностью соответствующих органов исполнительной власти. Признавая недействительным только п. 2 совместного постановления, суд должен был определить, нарушены ли права истца** признанием конкурса несостоявшимся и как следствие невыдачей лицензии либо нарушение прав истца состояло только в мотивах отказа – несоответствие представленных ЗАО "Б" материалов условиям конкурса. Арбитражный суд Красноярского края не установил, какие именно права и охраняемые законом интересы ЗАО "Б" нарушены п. 2 указанного постановления. В результате дело возвращено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

* Здесь и далее речь идет о судебных округах, перечень которых установлен Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации".
** См. п. 6 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.96 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В данном случае, как и в предыдущем примере, отсутствие установленного законодательством о недрах порядка и критериев отказа в принятии заявки послужило поводом для различного толкования соответствующих норм судами.
Отмечены также дела, возникновение которых обусловлено нечеткой конкретизацией объекта лицензирования. Например, нашумевшая в свое время история с месторождениями Вала Гамбурцева, рассмотренная в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа 30 апреля 2002 г.
Из материалов дела следует, что МПР России и Администрация Ненецкого АО издали совместное Постановление "О проведении конкурса на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья на Вале Гамбурцева, расположенном в Ненецком автономном округе". Этим же постановлением утверждены условия проведения конкурса.
В конкурсе участвовали две компании. Одна из них (ОАО "В") признана победителем, а вторая (ОАО "Г") оспорила данное решение и обратилась в арбитражный суд с иском к органам, проводившим конкурс.
В обосновании иска ОАО "Г" указало на нарушение сроков опубликования информации о проведении конкурса, установленных п. 11.2 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами". В соответствии с названной нормой информация о выносимых на конкурс или аукцион объектах публикуется не позднее чем за 3 мес., а для крупных объектов – не позднее чем за 6 мес. до даты их проведения.
ОАО "Г" полагало, что конкурс, результаты которого являлись предметом спора, проведен в отношении одного крупного объекта. При этом информация о нем была опубликована менее чем за 6 мес. до проведения, как требуется по закону для крупных объектов.
Конкурс же проведен в отношении трех самостоятельных месторождений полезных ископаемых, расположенных на Вале Гамбурцева – Хасырейского, Черпаюского и Надейюского, разделенных пространственно и подлежащих раздельной разработке. На них и выданы отдельные лицензии. По мнению суда факт, что указанные месторождения являлись предметом одного конкурса, не является свидетельством принадлежности их к единому объекту. В то же время, как было отмечено в судебном решении, в законодательстве о недрах не дано определение понятия "крупный объект" и не указаны случаи, когда упомянутую в ст. 13.1. Закона РФ "О недрах" группу участков недр следует считать единым объектом.
В связи с этим иск ОАО "Г" не был удовлетворен.
В данном случае только недостатки закона РФ "О недрах" и своеобразная позиция суда не позволили доказать ОАО "Г" справедливость своих претензий.
В судебной практике отмечены дела, связанные с применением п. 19.1 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами". Нормами данного пункта для всех действующих предприятий, пользующихся недрами, в том числе имеющих горный отвод или получивших право на пользование недрами в ином порядке, установлена обязанность в месячный срок со дня введения в действие этого положения (1992 г.) подать заявку с целью подтверждения своего права на пользование недрами путем получения лицензии.
Однако при этом законодательством не предусмотрены санкции за невыполнение этой обязанности, а также процессуальный порядок применения такой санкции, в результате чего и возникла конфликтная ситуация.

Переход права пользования недрами
Отношения, возникающие в связи с переходом права пользования недрами, регулируются ст. 17.1 Закона РФ "О недрах". Процедура перехода этого права детализируется приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр" (зарегистрировано в Минюсте России 25.12.2009 г. № 15837).
В указанную ст. 17.1 неоднократно вносились изменения с целью охвата всех возможных ситуаций перехода права пользования участками недр и переоформления соответствующих лицензий на пользование недрами. Однако число таких ситуаций по мере увеличения числа лицензируемых участков недр постоянно растет. Положения ст. 17.1 позволяют найти варианты передачи права пользования недрами практически любому субъекту предпринимательской деятельности и тем самым обойти требования, предъявляемые к пользователю недр. Тем более что такие требования четко и полно не прописаны, а упомянуты лишь частично в ст. 14 Закона РФ "О недрах" для отдельных ситуаций перехода права пользования недрами, приведенных в ст. 17.1. Кроме того, они не препятствуют пользователю недр при передаче такого права возможности избежать проведения обязательных мероприятий по охране недр и окружающей природной среды.
При этом без обоснований не дозволено (фактически запрещено) производить переоформление лицензии даже в тех случаях, когда это выгодно не только субъекту предпринимательской деятельности, но и государству как собственнику недр.
В судебной практике отмечен случай, когда недропользователь, передав право пользования недрами на выделенное в результате реорганизации новое юридическое лицо, лишил себя права пользования недрами, так как не смог его вернуть после того, как сделка по созданию этого нового юридического лица была признана недействительной. Дело в том, что в ст. 17.1 Закона РФ "О недрах" не предусмотрена возможность обратного перехода права пользования недрами прежнему владельцу. В то же время остаточные балансовые запасы на участке недр уже не имеют практического интереса в отношении их добычи ни для кого, кроме первоначального пользователя недр, обладающего инфраструктурой и горным имуществом на данном объекте. Тем не менее участок недр практически возвращен в нераспределенный фонд. В результате возникли новые проблемы как у государства, так и у бывшего недропользователя. Такой пример показывает необходимость введения в законодательство о недрах норм, устанавливающих институт реституции ("восстановление прежнего положения").
В 2008 г. Федеральным законом № 58-ФЗ введено, в частности, изменение в Закон РФ "О недрах", заключающееся в том, что в случае открытия недропользователем, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов, месторождения полезных ископаемых, относящее данный участок недр к объектам федерального значения, ему может быть отказано в предоставлении права или прекращено право пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.
Возникает проблема правоприменения в связи с данной правовой нормой, поскольку об угрозе обороне страны и безопасности государства объявляет само государство. Объективные критерии возникновения таких угроз отсутствуют, что не исключает формальную возможность отстранения от продолжения работ компании-недропользователя в любой из возникших ситуаций по субъективным причинам.
Представляется целесообразным изменить вообще тип правового регулирования перехода права пользования недрами. В частности, разрешительный тип правового регулирования, при котором субъекты предпринимательской деятельности – пользователи недр вправе осуществлять только те действия, которые разрешены, можно заменить на общедозволительное правовое регулирование. Законодательно следует устанавливать не перечень случаев перехода права пользования недрами и переоформления лицензии, а более точный перечень требований к субъектам предпринимательской деятельности, которым разрешается пользование недрами, а значит, и переуступка им права пользования. Для государства не может иметь значение "личность" пользователя недр. Для него как собственника недр имеют значение выполнение программ сырьевого обеспечения функционирования всех отраслей производства и поступление налогов в бюджетную систему от использования этой собственности.
Установление закрытого перечня требований к потенциальным недропользователям позволит действительно допускать к пользованию недрами только тех субъектов предпринимательской деятельности, возможности и предыдущий опыт которых будут способствовать наиболее эффективному использованию недр.
На современном этапе развития государственности предложенный способ передачи права пользования недрами уже применяется. Так, в частности, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также и нормативного акта недействительным теперь признается* не только его несоответствие закону или иному правовому акту, но и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

* См. сноску** на с. 47.

Несмотря на то, что возможность применения указанной правовой нормы к отношениям недропользования прямо не установлена, тем не менее на этот положительный опыт следует обратить внимание.
Необходимо также критически рассмотреть целесообразность императива о неизменности условий недропользования при переходе права пользования недрами. В Законе РФ "О недрах" сегодня это звучит так: "условия..., установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат".
По-видимому, следует разрешить изменение условий при переходе прав по взаимному соглашению контрагентов отношений – органа управления государственным фондом недр и недропользователя. При этом очевидно, что порядок и условия перехода права пользования недрами и переоформление лицензии должны оставаться в рамках административной юрисдикции.

Досрочное прекращение права пользования недрами
Данный вид судебных споров занимает одно из ведущих мест в правоприменительной практике.
Закон РФ "О недрах" устанавливает внесудебный механизм досрочного прекращения права пользования недрами при выявлении нарушений условий лицензии. Это объясняется тем, что пользователи недр воздействуют на исключительно государственную собственность – недра, которая обеспечивает в первую очередь публичный интерес.
При этом с целью реализации основных задач государственного регулирования отношений недропользования государство в лице уполномоченных исполнительных органов нередко рассматривает институт досрочного прекращения права пользования недрами не как обусловленную законом меру для восстановления государственных интересов в данном конкретном случае, а как наказание пользователя недр за ненадлежащее выполнение условий и как воспитательную меру.
Право пользования недрами при наличии вины пользователя недр согласно ч. II ст. 20 Закона РФ "О недрах" может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
5) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством о недрах.
В большинстве случаев досрочное прекращение права пользования недрами не только не отвечает интересам государства, не способствует привлечению инвестиций и формированию рыночных отношений, но и делает невозможным выполнение таких функций, как охрана окружающей среды, стимулирование эффективного и комплексного недропользования, внедрение инноваций. При этом нормы, регулирующие прекращение права пользования недрами, в ряде случаев практически необоснованно запрещают выполнение действий, которые одновременно выгодны и государству, и субъекту предпринимательской деятельности и к тому же технологически наиболее целесообразны и для объекта отношений – участка геосреды.
В некоторых случаях нельзя не учитывать социальные и политические последствия прекращения права пользования недрами, масштабы которых могут превышать муниципальный и даже региональный уровень.
Несовершенство рассматриваемого института прекращения права пользования недрами не исключает даже возможности применения его в качестве рычага административного давления на добывающую компанию любого ранга, поскольку по формальным признакам наличие нарушений лицензионных условий, обусловленных изменчивостью природных факторов и низкой достоверностью исходной информации, но неправомерно относимых на недостатки работы недропользователя, можно найти по большинству действующих лицензий.
Однако и у государства как собственника недр также недостает правовых рычагов воздействия на недропользователей, которые нередко сознательно "резервируют" месторождения и не вводят их в хозяйственный оборот.
Дело в том, что законодательством не предусмотрено создание технологических резервов запасов полезных ископаемых в недрах для устойчивой и долгосрочной загрузки созданных производственных мощностей в случаях, когда сырьевая база добывающего предприятия представлена несколькими, а иногда десятками месторождений. Например, если обеспеченность предприятия суммарными запасами не превышает, скажем, минимально необходимые 20-25 лет, то технологически и экономически целесообразно вводить месторождения в освоение поэтапно по 1-2 или более в год в течение первых 13-15 лет. Но уже к середине этого периода примерно по 50 % лицензий будут нарушены сроки разведки или ввода, так как лицензия на право пользования недрами выдается на каждый участок как на самостоятельный объект добычи без учета логистических, экономических и других факторов.
Важным обстоятельством является, в частности, то, что даже при явном дефиците запасов у добывающей компании отсутствует гарантированная законом возможность по упрощенной схеме приобрести право пользования недрами на прилегающих участках, чтобы использовать принадлежащую ей инфраструктуру. Более того, такие участки, выставляемые на аукцион, зачастую приобретаются компаниями-однодневками для последующей перепродажи этой же добывающей компании по завышенной цене.
В рассматриваемых случаях в Законе РФ "О недрах" недостает нормы, устанавливающей возможность формального и оперативного переоформления нескольких лицензий в одну по просьбе недропользователя, а также преимущественного права добывающего предприятия на прилежащие или более глубокозалегающие участки недр.
Некоторые недропользователи по завершении работ не проводят консервационные, ликвидационные и рекультивационные мероприятия. Такие случаи отмечены в Кузбассе и Ненецком АО; катастрофические экологические явления с жертвами среди населения из-за непроведения ликвидационных и консервационных мероприятий отмечены также в Восточном Донбассе.
По некоторым основаниям для прекращения права пользования недрами в ст.20 Закона РФ "О недрах" отсутствует соответствующий порядок такого прекращения.
В качестве примера приведем дело от 19 ноября 2003 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.
Горно-добывающее предприятие "Д" досрочно лишено прав пользования недрами по лицензиям на Горлыкгольском и Оспинском месторождениях нефрита (Республика Бурятия) на основании п. 8 части второй ст. 20 Закона РФ "О недрах" (непредставление отчетности).
Суд первой инстанции по иску предприятия "Д" установил, что в адрес недропользователя не направлялось письменное уведомление о непредставлении им отчетности и досрочном прекращении по этой причине права недропользования, и пришел к выводу о том, что досрочное прекращение права пользования недрами было произведено с нарушением порядка, предусмотренного частью четвертой ст. 21 Закона РФ "О недрах".
Апелляционная инстанция, отменяя данное решение, указала, что в Законе РФ "О недрах" не установлен порядок досрочного прекращения права пользования недрами в таких случаях.
Следовательно, из материалов данного дела возможен вывод о том, что непредставление отчетности одновременно означает нарушение требований и п. 2 части второй ст. 20 Закона РФ "О недрах" – нарушение пользователем недр существенных условий лицензий, что, конечно же, нельзя приравнивать по "существенности" к нарушению.
Аналогичное дело рассмотрено Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа 30 декабря 2003 г.
Факт прекращения права пользования недрами не во всех случаях фиксируется соответствующими актами уполномоченных органов. Отсутствие требования о наличии таких актов в нормах Закона РФ "О недрах" приводит к путанице, один из примеров которой отмечен в деле от 17 июня 2005 г. Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
ОАО "Е" получило лицензию на геологическое изучение Мусюршор-Шорсандивейского участка недр в Ненецком АО.
В дальнейшем ОАО "Е" обратилось в МПР России, выдавшее лицензию, с просьбой вычленить из указанного лицензионного участка Мусюршорское месторождение нефти и инициировало по нему конкурс на право получения совмещенной лицензии – на геологическое изучение, разведку и добычу.
Одним из условий проведенного конкурса была обязанность победителя конкурса выплатить ОАО "Е" компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия имеющейся у него лицензии.
Победителем конкурса признано ООО "Ж", которое затем не уплатило указанную компенсацию ОАО "Е".
Арбитражный суд первой инстанции удовлетворил иск ОАО "Е" к новому владельцу права пользования.
Однако апелляционная инстанция отменила это решение, исходя из понимания термина "компенсация" как возмещение реальных имущественных потерь владельца до- срочно прекращенной лицензии. А наличие таких потерь, их причинная связь с геологическим изучением недр и досрочным прекращением соответствующей лицензии документально не были подтверждены.
Данный случай касается применения ст. 21 Закона РФ "О недрах", регламентирующей порядок досрочного прекращения права пользования недрами. Законом не предусмотрено принятие и оформление специального решения о прекращении такого права ни в случае отказа владельца лицензии от права пользования недрами на всей лицензионной площади, ни в случае досрочного прекращения лицензии лишь на части лицензионной площади.
Отмечены и другие судебные разбирательства, связанные с применением норм п. 6.4 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами". Нормами этого пункта предусмотрено право получить от владельца лицензии на право разведки и добычи полезного ископаемого компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выданной лицензии на право геологического изучения недр.
В качестве примера приведем дело от 26 июля 2001 г. Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.
Истец (ТОО "И") имел лицензию на пользование участком недр для разведки и добычи золота россыпи ручья Замогта (Республика Бурятия). Однако по объективным причинам действие указанной лицензии было прекращено. А затем право на пользование недрами по россыпи ручья Замогта в составе перечня других участков недр было вновь выставлено на конкурс. При этом в качестве дополнительного условия для победителя конкурса было, как и в предыдущем примере, указано условие о возмещении ТОО "И" части его затрат на проведение геолого-разведочных работ. Однако позднее это условие не было учтено, что и послужило причиной обращения ТОО "И" в арбитражный суд.
Суд отказал ТОО "И" в иске, полагая, что, поскольку условие о возмещении победителем конкурса истцу части его затрат на геолого-разведочные работы не является основным условием конкурса, конкурсная комиссия правомерно изменила условие конкурса, отменив пункт о возмещении ТОО "И" его затрат.
Апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции, мотивируя это тем, что разработка условий конкурса предусмотрена до начала его проведения и их изменение в последующем невозможно.
Подобные разбирательства связаны со следующими причинами:
1. Отсутствие в российском законодательстве о недрах норм, в соответствии с которыми условия о возмещении затрат на проведение поисковых работ должно быть в предусмотренных условиях конкурса или аукциона.
2. Нормами Закона РФ "О недрах" не предусмотрена обязательность оформления органом, выдавшим лицензию, решения о прекращении права пользования недрами во всех случаях.
3. Отсутствие методики расчета компенсационных выплат, связанных с досрочным прекращением права пользования участком недр в связи с предоставлением такого участка для целей его разработки другому субъекту предпринимательской деятельности.
4. Отсутствие законодательной возможности и неустановление порядка разделения участка недр на отдельные объекты лицензирования.
В законодательство о недрах необходимо ввести исчерпывающие определения понятий прекращение, приостановление и ограничение права пользования недрами.
Прекращение права пользования недрами подразумевает прекращение правоотношений между субъектом предпринимательской деятельности – пользователем недр и государством как собственником недр. Очевидно, что при этом прекращается весь объем прав и обязанностей, обусловленный этим правоотношением. Логично в таком случае предположить, что прекращается технологический процесс воздействия на участок недр, а также любая иная вспомогательная деятельность, связанная с таким процессом, включая получение продукции. Лицензия на пользование участком недр аннулируется.
Приостановление права пользования участком недр и действия лицензии означает временное прекращение основного вида деятельности и, как правило, связанных с ней вспомогательных работ, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безаварийном, безопасном для людей и окружающей среды состоянии. Понятно, что при этом объем прав и обязанностей временно меняет свой количественный, а иногда и качественный состав. А именно, приостанавливается или, иначе, временно прекращается право пользования участком недр, за исключением обязанностей по поддержанию участка недр в квазистационарном состоянии. Лицензия на пользование участком недр сохраняется.
Ограничение права пользования участком недр и действия лицензии означает временное или постоянное ограничение условий пользования участком недр, в том числе возможный запрет пользователю недр на осуществление отдельных видов деятельности в соответствии с лицензией. Очевидно, что при этом изменяется объем прав и обязанностей. Иными словами прекращается прежний объем прав и обязанностей. Лицензия на пользование участком недр сохраняется.
Вряд ли вызовет сомнение тот факт, что ограничение права пользования недрами должно включать не только прекращение отдельных прав и обязанностей, изложенных в условиях пользования недрами и удостоверенных в лицензии, но также и изменение объема таких прав и обязанностей. Например, в некоторых случаях для осуществления геологического мониторинга необходимо проведение работ по закладке дополнительных горных выработок, например, для целей наблюдения за гидрогеологическим режимом подземных вод, инженерно-геологическими процессами и т.д. на участке недр, право пользования которым прекращено.

Земельные отношения
В Земельном кодексе РФ не обозначен статус земель над участками недр, в том числе и над участками недр федерального значения (ст. 7, пп. 3 и 4 ст. 27, ст. 87 и 88).
В ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" указаны критерии отнесения отдельных участков недр к участкам недр федерального значения, в частности в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства и в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых (федеральный фонд резервных участков недр). Очевидно, что длительность периода землепользования будет определяться сроками резервирования и разработки месторождений на таких участках недр, а также дальнейшей рекультивацией земель. Это немалые сроки. Следовательно, появляются проблемы правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием таких земель.
В ст. 17 Земельного кодекса РФ указаны ссылки на федеральные законы, устанавливающие федеральную собственность на земельные участки, однако отсутствует порядок оперативного перевода земель, под которыми находятся участки недр федерального значения или резервируемые в федеральном фонде, в федеральные земли в случае, если земли находятся в иной, чем государственная, собственности.
Нормами Земельного кодекса РФ, регулирующими отношения собственности субъектов РФ и муниципальных образований, не учтен также статус земель участков недр регионального и местного значения.
В Федеральном законе "О государственном земельном кадастре" также не учитывается статус земель, расположенных над месторождениями полезных ископаемых.
Ряд норм Земельного кодекса РФ может провоцировать коллизии при определении приоритета использования земли и недр. Например, в соответствии с п. 1 ст. 49 изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, к которым недропользование здесь не отнесено. В ст. 79, предусматривающей особенности использования сельскохозяйственных угодий, не прописан приоритетный критерий при определении случаев изъятия сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования.
В соответствии с п. 4 ст. 88 Земельного кодекса РФ организациям горно-добывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.
В российском законодательстве о недрах неполно определен момент предоставления земельного участка при получении права пользования недрами. К тому же не установлены гарантии защиты прав субъектов предпринимательской деятельности – пользователей недр перед собственниками или иными титульными владельцами земельных участков.
Для решения отмеченных проблем целесообразно осуществить следующие мероприятия:
1. Выделить земли, учитывающие площади залегания полезных ископаемых, в отдельную категорию, определив критерии признания и порядок предоставления таких земель в отдельных статьях Земельного кодекса РФ. Такая мера позволит конкретизировать применение нормы ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" в части принятия решения об отчуждении соответствующих земельных участков уполномоченными органами.
2. Более четко установить приоритетный критерий при определении случаев изъятия земель для разведки и добычи полезных ископаемых. При этом следует предусмотреть особые режимы такого использования и оборотоспособности земель над соответствующими участками недр, в том числе предоставление линейных участков для трубопроводного транспорта, линий электропередачи, строительства дорог.
3. Уточнить, на какие органы исполнительной власти возлагается получение согласия владельцев на отвод соответствующего земельного участка при предоставлении участка недр в пользование. В связи с этим целесообразны разработка и утверждение соответствующей процедуры реализации такого согласования.
4. Конкретизировать момент возникновения прав на земельный участок, а именно: отвод земельных участков после согласования уполномоченными государственными органами и утверждения в установленном порядке технического (технологического) проекта работ.
5. Внести дополнение в Земельный кодекс РФ в части закрепления дополнительных гарантий защиты прав недропользователей перед собственниками или владельцами предоставленных для пользования недрами земельных участков. В условиях, когда в ряде субъектов РФ до 60 % земель находятся уже в частной или корпоративной собственности, проблема земельных отношений приобретает общегосударственный масштаб, а ущерб от невозможности разработки месторождений полезных ископаемых наносится не только отдельным субъектам недропользования, но и государству в целом.
6. С целью исключения необоснованно завышенных цен на участки земель, под которыми имеются залежи полезного ископаемого, необходимо установить стабильно фиксированные цены на такие участки земель. Эти цены должны учитывать только продуктивную составляющую с точки зрения сельскохозяйственной или иной ценности участка земли и упущенную выгоду от его неиспользования.

Пользование недрами без соответствующей лицензии
Дела, связанные с пользованием недрами без соответствующей лицензии, решаются уполномоченными органами государственной власти. При этом санкции за такую деятельность установлены законодательством Российской Федерации.
Однако в конкретных судебных делах проявляются некоторые специфические случаи, в частности из-за несовершенства процессуального порядка передачи права пользования недрами и соответственно переоформления лицензии на пользование недрами.
Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с исковым заявлением к ОАО "К" о взыскании 23,9 млн р., составляющих сумму убытков, причиненных государству от добычи рудного золота без лицензий.
Как следует из материалов дела от 27 февраля 2006 г., ОАО "К", являясь недропользователем, на основании выданных лицензий производило добычу рудного золота на месторождениях Канавное, Якутское и Северное.
В 2003 г. ОАО "К" выступило учредителем нового юридического лица – ОАО "Л", созданного для продолжения деятельности на предоставленных участках недр, и по его инициативе в установленном порядке лицензии на вышеназванные объекты были переоформлены на ОАО "Л". Старые лицензии были изъяты 01 октября 2003 г., а новые выданы 22 декабря 2003 г. В результате почти 3 мес. добыча золота фактически производилась ОАО "Л" без лицензий.
Проблема возникла из-за того, что действующими в указанный период времени нормативными правовыми актами не был установлен момент перехода права пользования недрами и отсутствовали нормы по поводу сроков возврата ранее выданных лицензий на право пользования недрами.
Другой пример отсутствия учета особенностей процесса недропользования отмечен в деле от 04 августа 2003 г., рассмотренном в Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа.
Как следует из материалов дела, государственным инспектором по экологическому контролю 04 апреля 2003 г. составлен протокол об административном правонарушении ЗАО "М" на Лебяжьем лицензионном участке – пользовании в 2002 г. недрами без разрешения (лицензии) и вынесено постановление о привлечении ЗАО "М" к административной ответственности по ст. 7.3 Кодекса об административных правонарушениях, влекущей наложение административного штрафа в размере от 300 до 400 минимальных размеров оплаты труда.
Арбитражный суд признал неправомерным привлечение ЗАО "М" к административной ответственности по причине истечения срока привлечения к такой ответственности. Согласно ст. 4.5 Кодекса постановление не может быть вынесено по истечении 2 мес. со дня совершения административного правонарушения.
В данном случае вполне заслуженное взыскание не реализовано по причинам несвоевременности регистрации факта правонарушения, но также и в связи с отсутствием в законодательстве оговорки на случай "длящегося" правонарушения.

Налоговые правоотношения
В данном разделе интерес представляют дела, связанные с определением субъекта налогообложения. Например, дело от 05 июня 2006 г., рассмотренное в Федеральном арбитражном суде Восточно-Сибирского округа.
ООО "Н" при наличии лицензии на право геологического изучения, разведки и добычи россыпного золота на месторождении в долине р.Ургунь самостоятельно добычей золота не занималось, а пользовалось услугами по добыче предприятия "П", которое не имело лицензии на право пользования недрами на данном участке. Соответствующее подразделение налоговой инспекции, считая, что ООО "Н" не имело права на применение нулевой налоговой ставки по налогу на добавленную стоимость, предусмотренной пп. 6 п. 1 ст. 164 Налогового кодекса РФ, и на этом основании отказало ему в возмещении НДС за реализованное золото.
Арбитражный суд удовлетворил требования ООО "Н", поскольку Закон РФ "О недрах" не устанавливал требования к пользователю недрами производить добычу полезных ископаемых только хозяйственным способом без привлечения подрядных организаций.
Аналогичные дела, связанные с добычей драгоценных металлов, были рассмотрены Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа 17 ноября 2005 г. и 12 мая 2005 г.
Проблемы в правоприменении в этих случаях возникли из-за того, что законодательством не урегулированы отношения, возникающие в связи с налогообложением субъектов предпринимательской деятельности, связанных подрядными отношениями с владельцем права пользования участком недр.
Не менее актуальны примеры судебных разбирательств, связанные с объектом налогообложения. В качестве одного из таких примеров приведем решение Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 апреля 2005 г.
Налоговой инспекцией по результатам камеральной проверки декларации по налогу на добычу полезных ископаемых, представленной добывающей компанией "Р", вынесено решение о привлечении ее к налоговой ответственности с наложением штрафа за несвоевременное представление налоговой декларации. Согласно п. 2 ст. 345 Налогового кодекса РФ налоговая декларация представляется не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом.
Компания "Р" обратилась с жалобой в арбитражный суд первой, а затем в суды более высокой инстанции, поскольку в отчетный период добычу полезных ископаемых не осуществляла и потому не считала себя обязанной представлять налоговые декларации по налогу на добычу полезных ископаемых.
В обоих случаях решения суда были не в пользу компании, поскольку согласно п. 1 ст. 345 Налогового кодекса РФ лицо является плательщиком налога на добычу полезных ископаемых с момента получения им лицензии на право добычи и обязано представлять соответствующие декларации в налоговую инспекцию в установленные законом сроки независимо от результатов расчетов сумм налога к уплате в тех или иных налоговых периодах.

(Продолжение статьи в следующем выпуске журнала)

© В.П.Орлов, М.В.Дудиков, Е.С.Мелехин, 2010
Орлов Виктор Петрович,
[email protected]
Дудиков Михаил Владимирович,
[email protected]
Мелехин Евгений Сергеевич,
[email protected]


PROBLEMS OF THE SUBSURFACE LAW REVEALED BY JUDICIAL PRACTICE
V.P. Orlov, M.V. Dudikov, E.S. Melekhin (Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, Moscow)
The results of the analysis of the shortcomings of legislative control over certain types of legal relations arising from the subsurface management revealed by judicial practice are reviewed.
Proposals are made to define more exactly the norms of the subsurface law controlling legal relations during the subsurface use and its related laws.
Key words: judicial practice; law enforcement; subsurface management.

@ Журнал "Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" № 4/2010 г.

comments powered by HyperComments